原標(biāo)題：村民資源中心——以農(nóng)牧民為主體的三江源生態(tài)保護(hù)模式初探

　　三江源的生態(tài)價(jià)值已經(jīng)獲得了從牧民到政府的廣泛認(rèn)可：這里是長(zhǎng)江，黃河，瀾滄江的發(fā)源地，是我國(guó)乃至亞洲重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)；擁有青藏高原獨(dú)特的生物多樣性，眾多瀕危物種在這里棲居繁衍；豐富的生物資源不僅是當(dāng)代的高原居民，也子孫后代的自然遺產(chǎn)；這里健康的生態(tài)系統(tǒng)還對(duì)調(diào)節(jié)全球氣候有著重要的貢獻(xiàn)。但近年來(lái)隨著氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)干擾，三江源的生態(tài)功能呈整體惡化趨勢(shì)。保護(hù)的重要性和迫切性毋庸置疑。

　　自2005年以來(lái)國(guó)家投入75個(gè)億支持三江源的保護(hù)，但是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是：如何處理三江源地區(qū)百姓的民生與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的關(guān)系？

　　三江源保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)是有大量的牧民世代居住在保護(hù)區(qū)內(nèi)，這里的保護(hù)沒(méi)有必要仿效，也沒(méi)有可能想其他保護(hù)區(qū)一樣開(kāi)展封閉式的管理。因此三江源的保護(hù)必須以人為本，有長(zhǎng)期的福澤幾代人的前瞻性，避免短期、以項(xiàng)目為導(dǎo)向的做法。

　　基于2005年以來(lái)各級(jí)政府和部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、保護(hù)組織和保護(hù)區(qū)在三江源地區(qū)持續(xù)的自然保護(hù)研究和實(shí)踐，特別是在三江源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)玉樹(shù)州曲麻萊縣的措池村和治多縣的君曲村開(kāi)展的“協(xié)議保護(hù)”的實(shí)踐，我們認(rèn)為在三江源地區(qū)最為有效和可行的保護(hù)措施是把當(dāng)?shù)啬撩褶D(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)人（主體），政府通過(guò)財(cái)政支付的方式“購(gòu)買(mǎi)”當(dāng)?shù)啬撩竦谋Ｗo(hù)服務(wù)，使當(dāng)?shù)啬撩駨纳鷳B(tài)保護(hù)中受益，即一個(gè)全民保護(hù)的模式。

　　協(xié)議保護(hù)是三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局和保護(hù)國(guó)際、山水自然保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)合作于2005年開(kāi)始在三江源地區(qū)開(kāi)展的社區(qū)參與式項(xiàng)目，其的核心是由保護(hù)區(qū)授權(quán)當(dāng)?shù)啬撩癯蔀楸Ｗo(hù)的主體，同時(shí)通過(guò)協(xié)議的形式明確規(guī)定保護(hù)要達(dá)到的目標(biāo)，并等定期評(píng)估成效，若目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，則由保護(hù)區(qū)和環(huán)保組織對(duì)牧民實(shí)施物資、資金和人員培養(yǎng)等不同形式的激勵(lì)。在曲麻萊縣的措池村，協(xié)議保護(hù)的面積約2500平方公里，200戶(hù)牧民自發(fā)組成了“野牦牛守望者保護(hù)協(xié)會(huì)”，對(duì)整個(gè)地區(qū)進(jìn)行巡護(hù)，預(yù)防和杜絕違法事件的發(fā)生；開(kāi)展和動(dòng)植物和氣候變化的監(jiān)測(cè)；自覺(jué)管理和保護(hù)草場(chǎng)，設(shè)立了3個(gè)永久禁牧區(qū)、3片季節(jié)性禁牧區(qū)、5個(gè)野生動(dòng)物保護(hù)小區(qū)和13個(gè)水源保護(hù)地；全村大人小孩都成為保護(hù)的擁戴者和行動(dòng)者。協(xié)議保護(hù)得以有效順利實(shí)施的主要原因之一是三江源地區(qū)的藏族牧民在文化中具有對(duì)自然保護(hù)深厚的認(rèn)同感。這個(gè)案例表明，當(dāng)?shù)啬撩裼幸庠敢灿心芰�從事保護(hù)，因此將三江源的牧民轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)者主體具備很好的基礎(chǔ)。

　　在此基礎(chǔ)上我們提出了全民保護(hù)的設(shè)想，與以往以實(shí)施工程項(xiàng)目不同，全民保護(hù)應(yīng)以人為核心。

　　設(shè)想的基本點(diǎn)，有別于以往生態(tài)移民，把農(nóng)牧民視為保護(hù)的威脅因而遷出的做法，主張把牧民留在其擁有使用權(quán)的草原上從事保護(hù)工作，而政府則以財(cái)政支付的手段“購(gòu)買(mǎi)”牧民的生態(tài)保護(hù)服務(wù)，使三江源的牧民從保護(hù)中獲得重要的民生保障。

　　2011 年11 月國(guó)務(wù)院正式同意建立青海三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)，以“尊重文化，保護(hù)生態(tài)，關(guān)注民生”為原則。三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)不僅是一項(xiàng)殊榮，更重要的是，生態(tài)試驗(yàn)區(qū)將率先試驗(yàn)“生態(tài)補(bǔ)償”（更確切地說(shuō)是“生態(tài)有償服務(wù)”）機(jī)制，同時(shí)，國(guó)務(wù)院的決定也提出生態(tài)試驗(yàn)區(qū)要發(fā)揮“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”。這是一個(gè)基于高原傳統(tǒng)文化的、新的保護(hù)理念和實(shí)踐，在世界范圍內(nèi)都具有創(chuàng)新的意義，而生態(tài)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵，是示范生態(tài)文明，以及從中央到地方各級(jí)政府從根本上遏制三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢(shì)的決心。

　　然而，要落實(shí)三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)的理想，尤其是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)和“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”模式的實(shí)施，有必要對(duì)保護(hù)管理在制度上進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

　　基于之前社區(qū)保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，我們提出以下建議：

　　形成以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自下而上的自治結(jié)構(gòu)相結(jié)合的“村民資源中心”，落實(shí)農(nóng)牧民主體的保護(hù)地位。具體是：在三江源1200個(gè)左右的行政村或者其下的自然村成立以農(nóng)牧民為組成主體，自下而上發(fā)揮保護(hù)作用的基層保護(hù)單元——“村民資源中心”，中心在未來(lái)主要承擔(dān)的任務(wù)有：制定村級(jí)保護(hù)規(guī)劃、開(kāi)展生態(tài)監(jiān)測(cè)（生態(tài)公益管護(hù)員）、實(shí)施保護(hù)行動(dòng)、進(jìn)行國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償資金分配等。

　　首先，“村民資源中心”這一創(chuàng)新的保護(hù)模式，符合試驗(yàn)區(qū)保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)，尤其是，“村民資源中心”作為保護(hù)系統(tǒng)在基層社區(qū)的延伸，同時(shí)可以以保護(hù)為載體，強(qiáng)化現(xiàn)有村民委員會(huì)在最基層的組織結(jié)構(gòu)和功能，形成合力，為農(nóng)牧民主體保護(hù)作用的發(fā)揮提供有效的組織保障，確保農(nóng)牧民的主體地位。。

　　其次，由“村民資源中心”這樣一個(gè)自下而上的機(jī)制來(lái)承擔(dān)三江源保護(hù)的任務(wù)，也是基于如下事實(shí)：

　　三江源生態(tài)環(huán)境的異質(zhì)性。 三江源廣袤的地域范圍以及復(fù)雜的生態(tài)類(lèi)型決定了三江源的草原和濕地生態(tài)系統(tǒng)在空間上具有明顯的異質(zhì)性，地塊與地塊之間的生態(tài)過(guò)程、退化趨勢(shì)和原因，以及生態(tài)恢復(fù)的機(jī)理千差萬(wàn)別，因此生態(tài)保護(hù)的措施需要因地制宜，有針對(duì)性，“一刀切”的做法常常有害無(wú)益。因此，由擁有土地使用權(quán)的農(nóng)牧民們?cè)诒O(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)最為適宜的保護(hù)規(guī)劃和措施，是最有效、最科學(xué)的保護(hù)方式。

　　三江源地區(qū)的文化傳統(tǒng)。三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)基點(diǎn)，是這個(gè)地區(qū)深厚的、與自然保護(hù)理念相同的傳統(tǒng)文化和本土知識(shí)。因此，三江源的農(nóng)牧民對(duì)于生態(tài)保護(hù)有著充分的理解和認(rèn)同，自下而上的保護(hù)有著良好的群眾基礎(chǔ)。并且由于這種社會(huì)資本的存在，是的生態(tài)保護(hù)的成本大大降低。

　　生態(tài)保護(hù)是公共事務(wù)，需要依靠集體行為。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)因素之間的關(guān)聯(lián)，一家一戶(hù)的單獨(dú)行動(dòng)難以達(dá)到保護(hù)成效，要依靠集體的聯(lián)合行動(dòng)，既保證的生態(tài)系統(tǒng)作為整體的保護(hù)，又能夠形成互相監(jiān)督、制約和激勵(lì)、責(zé)權(quán)利分明的制度化管理和保護(hù)機(jī)制。這個(gè)做法也是在反思國(guó)家以往的生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放到每戶(hù)的利弊之后提出的。

　　有了村民資源中心的保護(hù)制度，鄉(xiāng)一級(jí)政府的主要責(zé)任就成為監(jiān)督和指導(dǎo)中心工作的落實(shí)和保護(hù)的成效，而縣一級(jí)政府的職責(zé)則除了在宏觀上把握和監(jiān)督保護(hù)的成效外，其關(guān)鍵的作用是將自下而上、農(nóng)牧民為主體的保護(hù)體系與國(guó)家、省、州自上而下的保護(hù)政策進(jìn)行銜接，從而使自下而上和自上而下形成良性的互動(dòng)。

　　要做到這一點(diǎn)，有效的組織和法律制度保障必不可少。青海省正在準(zhǔn)備之中的“三江源生態(tài)保護(hù)條例”應(yīng)該在這樣的制度創(chuàng)新上做出示范。而從國(guó)家層面，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金涉及國(guó)家財(cái)政的投入，因此在國(guó)家層面上對(duì)于三江源以及其他青藏高原地區(qū)長(zhǎng)效的（而非項(xiàng)目性的）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)性應(yīng)該建立法律的依據(jù)。

　　為了進(jìn)一步驗(yàn)證“村民資源中心”的設(shè)想，我們自2012年在以往協(xié)議保護(hù)的基礎(chǔ)上，在玉樹(shù)縣云塔村開(kāi)始開(kāi)展建立“村民資源中心”的嘗試，重點(diǎn)是探討和實(shí)踐基于社區(qū)傳統(tǒng)的組織架構(gòu)和制度，推進(jìn)社區(qū)進(jìn)行自我的資源管理以及保護(hù)規(guī)劃，并由政府保護(hù)部門(mén)進(jìn)行授權(quán)開(kāi)展監(jiān)測(cè)巡護(hù)工作，取得了初步的成效。類(lèi)似的實(shí)踐還將在三江源的其他村子里進(jìn)行先期試驗(yàn)，這些“點(diǎn)”上的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)將有助于總結(jié)出一套針對(duì)三江源行政村或者自然村不同生態(tài)和社會(huì)類(lèi)型的、自下而上的“村民資源中心”模式，有助于今后保護(hù)政策制訂，以及在三江源1200個(gè)村推廣和實(shí)施這種農(nóng)牧民為主體的保護(hù)模式。而這樣一個(gè)以保護(hù)為主要任務(wù)的基層組織結(jié)構(gòu)也將有能力承載社區(qū)的其他公共事務(wù)，提高社區(qū)的集體行動(dòng)力，并為維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定奠定良好的基礎(chǔ)。

　　作者：呂植

　　山水自然保護(hù)中心

　　北京大學(xué)自然保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究中心

（責(zé)任編輯：李焱）