黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）作出全面節(jié)約和高效利用資源的戰(zhàn)略部署，這是未來5年以至更長時期我國資源利用管理工作的根本遵循。貫徹落實好這一戰(zhàn)略部署，必須科學(xué)把握我國資源國情，加快轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，加大改革創(chuàng)新力度，確�！笆�三五”時期全面節(jié)約和高效利用資源的各項任務(wù)圓滿完成。

　　破解我國資源、環(huán)境和發(fā)展難題的關(guān)鍵

　　黨中央、國務(wù)院高度重視資源節(jié)約和高效利用，“十二五”時期特別是黨的十八大以來，資源節(jié)約和高效利用取得明顯成效，但同經(jīng)濟社會發(fā)展需要和國際先進水平相比仍有很大差距。2013年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值約占世界的12.3%，但消耗了世界22.4%的能源、47.3%的鋼鐵，水資源產(chǎn)出率僅為世界平均水平的62%。這說明全面提高資源利用效率還有很大空間和潛力。與此同時，我國資源約束進一步加劇，環(huán)境承載已逼近“天花板”，傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼。只有全面節(jié)約和高效利用資源，才能有效破解我國發(fā)展面臨的資源、環(huán)境難題。

　　緩解資源約束、實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要保證。我國資源總量大、人均少、質(zhì)量不高，主要資源人均占有量與世界平均水平相比普遍偏低。2014年，我國重要能源資源對外依存度進一步攀升，石油為59%，鐵、銅為70%，鋁為50%。不少地方新增建設(shè)用地接近或超過承載能力上限。水資源空間匹配性差，600多個城市中有400多個缺水。我國的基本國情、資源稟賦和發(fā)展的階段性特征，決定了必須全面節(jié)約和高效利用資源。

　　推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的重要途徑。綠色發(fā)展是主動適應(yīng)水土資源承載力和生態(tài)環(huán)境容量約束的科學(xué)發(fā)展模式。山水林田湖是一個生命共同體，資源是生態(tài)環(huán)境的基本依托。只有全面節(jié)約和高效利用資源，加大節(jié)能減排力度，才能減少資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞與影響，提高生態(tài)環(huán)境容量和水土資源承載能力，實現(xiàn)綠色發(fā)展目標。

　　建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、促進人與自然和諧共生的內(nèi)在要求。人與自然和諧共生，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。一個時期以來，我國資源與生態(tài)環(huán)境一些領(lǐng)域陸續(xù)亮起“紅燈”。這種狀況如不盡快扭轉(zhuǎn)，不僅將給群眾生產(chǎn)生活帶來危害，還會對社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，面臨資源緊缺與生態(tài)惡化的雙重壓力。只有切實提高全面節(jié)約、高效利用資源的能力和水平，才能加快調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀

　　“全面節(jié)約和高效利用資源”，吹響了新時期資源利用工作的“沖鋒號”。貫徹落實這一重要戰(zhàn)略部署，關(guān)鍵是按照《建議》要求轉(zhuǎn)變思想觀念，在“全面”上下功夫，在“高效”上做文章，在全社會樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀。

　　樹立節(jié)約優(yōu)先理念。這是實現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的基本前提。節(jié)約優(yōu)先就是要時時處處把節(jié)約挺在前面，培育節(jié)約意識，養(yǎng)成行為自覺。要在生產(chǎn)、流通、倉儲、消費各個環(huán)節(jié)實施節(jié)約，構(gòu)建覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴格的資源總量管理和全面節(jié)約制度。正確處理人與自然關(guān)系，倡導(dǎo)合理消費，力戒奢侈浪費，形成有利于資源節(jié)約和高效利用的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費模式。

　　樹立集約利用理念。這是實現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的內(nèi)在要求。要堅持注重內(nèi)涵的資源利用模式，摒棄外延擴張的粗放利用模式。在全面節(jié)約基礎(chǔ)上，更加注重產(chǎn)出效率，更加注重集約效益，更加注重體制機制創(chuàng)新。創(chuàng)新資源利用政策，加強與投資、財稅、信貸、環(huán)保等政策的配套聯(lián)動，努力減少單位產(chǎn)出的能源、水、土地、礦產(chǎn)等消耗，切實提高資源利用的綜合效益。

　　樹立循環(huán)發(fā)展理念。這是實現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的重要途徑。要按照減量化、再利用、資源化的要求，從源頭上減少生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)能源資源消耗和廢棄物產(chǎn)生，改變“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)發(fā)展模式和資源利用方式。加快構(gòu)建循環(huán)型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)體系，推動資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，形成覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。鼓勵和支持循環(huán)發(fā)展，提高資源利用效率，促進資源永續(xù)利用。

　　樹立市場配置理念。這是實現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的根本動力。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全統(tǒng)一、競爭、開放、有序的資源產(chǎn)權(quán)市場，完善市場規(guī)則，健全市場價格，促進市場競爭，增強資源節(jié)約高效利用的內(nèi)生動力。根據(jù)反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)纫蛩�，�?gòu)建資源有償使用制度，擴大資源有償使用范圍，提高有償使用標準，通過市場方式抑制資源不合理占用和消費。

　　樹立創(chuàng)新引領(lǐng)理念。這是實現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的重要支撐。要全面落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把全面節(jié)約和高效利用資源融入“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的洪流中，真正使經(jīng)濟發(fā)展從過度依賴自然資源的模式中解脫出來。創(chuàng)新投資、人才機制，推進資源開發(fā)科技攻關(guān)和示范，用科技創(chuàng)新成果引領(lǐng)資源利用方向和未來。

　　加大改革創(chuàng)新力度，確保全面節(jié)約和高效利用資源各項任務(wù)舉措落實到位

　　根據(jù)當前我國資源國情，《建議》就如何全面節(jié)約和高效利用資源提出了一系列任務(wù)舉措。這些任務(wù)舉措突出問題導(dǎo)向，契合我國發(fā)展階段性特征，既有繼承又有發(fā)展，具有很強的針對性。

　　強化約束性指標管理，實行總量和強度雙控�！督ㄗh》提出，強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動。這是資源宏觀管理方式的創(chuàng)新，也是資源節(jié)約和高效利用的硬措施。落實這一要求，既要控制總量，也要控制單位生產(chǎn)總值能耗、水耗、建設(shè)用地強度。必須打破部門和地方利益局限，從全局高度健全完善約束性指標體系，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標準，把資源利用雙控目標同環(huán)境改善目標、經(jīng)濟發(fā)展目標、社會和諧目標有機結(jié)合起來，建立目標責(zé)任制，合理分解落實。理順資源價格體系，建立雙控的市場化機制、預(yù)算管理制度、有償使用和交易制度，加強統(tǒng)計監(jiān)測公示，建立資源利用的審查、準入、核定和違法處罰制度。將資源利用雙控指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，考評結(jié)果作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子和選拔任用干部的重要依據(jù)。

　　堅持最嚴格的節(jié)約用地制度�！督ㄗh》提出，堅持最嚴格的節(jié)約用地制度。人多地少的基本國情決定了我們在任何時候都必須堅持這一制度，不能有絲毫動搖。一是新增建設(shè)用地規(guī)�？刂埔獓�。實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，強化對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序安排的調(diào)控，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，嚴格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。二是各類用地標準管理要嚴。嚴格開發(fā)利用準入條件，分地區(qū)、按產(chǎn)業(yè)健全完善節(jié)約用地標準體系，降低工業(yè)用地比例。三是建設(shè)用地空間管制要嚴。實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制，在全面劃定永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，加快劃定城市開發(fā)邊界，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地的空間協(xié)同。四是對浪費土地行為的處罰要嚴。嚴厲打擊懲處浪費和閑置土地行為。

　　探索實行耕地輪作休耕制度試點。耕地是我國最寶貴的資源。為了有效保障國家糧食安全，實現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”，《建議》提出探索實行耕地輪作休耕制度試點。這是一項有利于耕地“休養(yǎng)生息”和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，也是統(tǒng)籌國家糧食安全和生態(tài)安全的制度安排。開展輪作休耕試點，要堅持產(chǎn)能為本、保育優(yōu)先、保障安全，統(tǒng)籌考慮全國總體耕作情況和各地實際，制定科學(xué)縝密的輪作休耕試點方案，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)開展試點。要與土地質(zhì)量等級評定和監(jiān)測、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草、土地整治、東北黑土地特殊保護、建設(shè)占用耕作層土壤剝離再利用等工作有機結(jié)合，帶著強烈的耕地保護意識做好試點工作。

　　建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。長期以來，由于用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等產(chǎn)權(quán)模糊，以市場為導(dǎo)向的初始分配制度不健全，造成資源使用價格嚴重扭曲。對此，《建議》提出建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，目的就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立資源節(jié)約和環(huán)境保護的長效機制。明晰產(chǎn)權(quán)主體，對自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，探索建立分級行使所有權(quán)體制，從許可制度向權(quán)利制度轉(zhuǎn)變。從體制機制上理順政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，發(fā)揮好政府的管理和調(diào)控作用。

　　推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。合同能源管理和合同節(jié)水管理是運用市場手段促進節(jié)能節(jié)水的服務(wù)機制。這一機制引入我國以來，對推動節(jié)能節(jié)水改造、減少能耗水耗發(fā)揮了積極作用。但實施過程中也出現(xiàn)了認識不統(tǒng)一、相關(guān)政策不配套、融資困難、發(fā)展不規(guī)范等問題。落實《建議》要求，推行合同能源管理和合同節(jié)水管理，開展能效、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，必須克服認識誤區(qū)，把節(jié)能節(jié)水機制建設(shè)作為重要抓手，突破技術(shù)瓶頸，加快建設(shè)和完善監(jiān)測隊伍和監(jiān)測機構(gòu)，規(guī)范行業(yè)管理。要創(chuàng)新政策組合，加大財政資金支持和稅收政策扶持力度，創(chuàng)新投融資機制，建立綠色金融服務(wù)體系。

　　倡導(dǎo)合理消費模式�！督ㄗh》旗幟鮮明地提出，倡導(dǎo)合理消費，力戒奢侈浪費，制止奢靡之風(fēng)。這不僅契合中華民族崇尚節(jié)儉的優(yōu)秀傳統(tǒng)，而且對節(jié)約資源、保護生態(tài)、反對“四風(fēng)”具有重要意義。倡導(dǎo)合理消費，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)和表率作用，從黨政機關(guān)做起，降低行政成本，管住公款消費，自覺抵制奢侈浪費和奢靡之風(fēng)；加快制度建設(shè)，提高門檻，增加過度消費的成本，深入開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動，把全面節(jié)約落實到生產(chǎn)、流通、倉儲、消費各個環(huán)節(jié)；引導(dǎo)全社會樹立正確的消費觀，杜絕炫耀式消費、攀比式消費，提倡節(jié)儉消費、綠色消費、文明消費。

　　實施全民節(jié)能行動計劃�！督ㄗh》提出實施全民節(jié)能行動計劃，是對“十三五”時期節(jié)能工作的總動員。必須樹立節(jié)能理念，提高節(jié)能意識，增強節(jié)能的緊迫感和危機感，把節(jié)能變成全體公民的自覺行動。持續(xù)開展形式多樣、切實可行的節(jié)能活動，使節(jié)能落實到工作、生活的方方面面。加大節(jié)能宣傳力度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。建立以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、全社會共同推進的節(jié)能工作格局，上下聯(lián)動、左右互動，確保節(jié)能行動取得實實在在的成效。