按照《深化財(cái)稅體制改革總體方案》確定的時(shí)間表，新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是要在2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這意味著，在“十三五”結(jié)束之際，新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)都應(yīng)基本完成。其中，深化稅收制度改革和調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系在這三大任務(wù)中緊密相連，稅制的完善自然帶來(lái)央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)。

　　消費(fèi)稅改為共享稅不失為一種選擇

　　增值稅是我國(guó)第一大稅種，現(xiàn)行75:25的中央與地方分享比例，使其對(duì)中央財(cái)政與地方財(cái)政都有重要意義；營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種，對(duì)地方政府的重要性不言而喻。從2012年1月1日起開(kāi)始的營(yíng)改增改革，盡管受財(cái)政壓力大、稅改難度大等因素影響而進(jìn)入深水區(qū)，但營(yíng)改增在“十三五”時(shí)期全面完成將是可期待的。

　　營(yíng)改增不僅是深化稅收制度改革中的“重頭戲”，也是引起央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的關(guān)鍵誘因。為了調(diào)動(dòng)地方政府參與改革的積極性，當(dāng)下的營(yíng)改增采取了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的收入仍然歸地方政府所有的過(guò)渡辦法。不過(guò)，這種過(guò)渡辦法難成長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。故此，當(dāng)營(yíng)改增全面到位時(shí)，增值稅也將恢復(fù)其共享稅的本來(lái)面目。雖然分享比例可能有所變化，但中央得的多、地方得的少的趨勢(shì)卻是肯定的。隨著營(yíng)業(yè)稅將逐漸退出歷史舞臺(tái)，地方政府因之失去的重要財(cái)力如何彌補(bǔ)，將是新一輪財(cái)稅體制改革必須要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

　　按收入貢獻(xiàn)衡量，消費(fèi)稅是我國(guó)第四大稅種，排在營(yíng)業(yè)稅后面，目前屬于中央稅。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)顯示，2015年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入10542億元，營(yíng)業(yè)稅收入19313億元。就算大賬而言，以目前的稅收收入態(tài)勢(shì)，即使將消費(fèi)稅全部劃歸為地方稅，也不足以彌補(bǔ)地方政府因營(yíng)改增而失去的財(cái)力。

　　學(xué)理上，消費(fèi)稅具有籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)消費(fèi)行為、糾正負(fù)外部性的功能，這些功能具有高度的宏觀調(diào)控意義，因此它具有中央稅的特性。不過(guò)，要發(fā)揮消費(fèi)稅的功能，特別是在零售環(huán)節(jié)征稅，需要地方政府的高度配合；而且，某些稅目，如柴油、汽油消費(fèi)稅，具有顯明的受益性，比較適合地方政府征收和使用。所以，消費(fèi)稅也具有地方稅的一些特性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，多數(shù)國(guó)家將消費(fèi)稅作為中央稅，像美、日等國(guó)則將其列為共享稅，但將其作為地方稅主體稅種的國(guó)家卻很少。因此，從學(xué)理上和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，為彌補(bǔ)地方政府因營(yíng)改增而造成的財(cái)力缺失，將消費(fèi)稅改造成為中央與地方共享稅，也是一種可取的選擇，至少一定程度上充實(shí)了地方財(cái)力。

　　消費(fèi)稅改為共享稅應(yīng)與新一輪財(cái)稅體制改革聯(lián)動(dòng)

　　1994年稅制改革以來(lái)，央地財(cái)政關(guān)系的趨勢(shì)是中央在稅收收入分配中占的多，遠(yuǎn)的如個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅從起先的地方稅改為中央與地方按60:40分享，近的如證券交易印花稅從97:3的中央與地方分享比例調(diào)整成全部為中央收入。從這點(diǎn)上，即使消費(fèi)稅改為共享稅，但其中地方政府的占比也不會(huì)高出中央政府的占比。此外，消費(fèi)稅改為共享稅，是采取像增值稅或所得稅一樣的做法，“一刀切”式地只設(shè)定一個(gè)簡(jiǎn)單的分享比例，還是將消費(fèi)稅中的某些稅目劃歸地方政府，或采取其他諸如附加稅分享等形式，還都是個(gè)未知數(shù)。但是，有一點(diǎn)可以肯定，即無(wú)論采取什么分享形式，考慮到中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控的財(cái)力需要，地方政府從消費(fèi)稅中分享的稅收收入將是有限的，不足于彌補(bǔ)地方政府因營(yíng)改增而形成的財(cái)力缺口。

　　對(duì)于新一輪財(cái)稅體制改革，十八屆三中全會(huì)明確要求“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”。受消費(fèi)稅收入不及營(yíng)業(yè)稅以及消費(fèi)稅即便改為共享稅也難保證地方得大頭的雙重制約，要想讓央地財(cái)力格局不至失衡過(guò)多，若是單靠消費(fèi)稅改為共享稅來(lái)解決，將很難達(dá)到目的。鑒于此，一方面，消費(fèi)稅改為共享稅是緩解地方財(cái)力缺口的一種選擇，另一方面，這一安排還必須結(jié)合新一輪財(cái)稅體制改革，納入到央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的大盤(pán)子中。

　　目前排在前面的幾大稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，都是共享稅。在地方財(cái)力存在缺口的情況下，這幾個(gè)稅種的分享比例是否需要調(diào)整？利用開(kāi)征新稅，如擬議中的新房產(chǎn)稅，是不是可以用來(lái)補(bǔ)充地方財(cái)力？或者，跳出稅種劃分或收入分享的范疇，采取加大一般性轉(zhuǎn)移支付的做法來(lái)充實(shí)地方財(cái)力？等等。這些都是可以考慮的選擇。換言之，消費(fèi)稅改為共享稅，應(yīng)該從整個(gè)央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)出發(fā)，在確定了央地財(cái)力格局的大盤(pán)子的大前提下，制定具體的共享辦法。

　　同時(shí)，消費(fèi)稅也是新一輪財(cái)稅體制改革中需要進(jìn)一步完善的稅種，在征稅范圍上，除了將一些新興奢侈品和高檔消費(fèi)行為以及高污染、高耗能產(chǎn)品納入征稅范圍，還會(huì)將現(xiàn)行征稅范圍中屬于生活必需品和基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的消費(fèi)品調(diào)整出去；在稅率結(jié)構(gòu)上，諸如煙、酒等劣值類(lèi)消費(fèi)品將面臨稅率上調(diào)的可能；在征收環(huán)節(jié)上，消費(fèi)稅可能會(huì)從目前的以生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主向生產(chǎn)環(huán)節(jié)加零售環(huán)節(jié)征收相結(jié)合的形式過(guò)渡。這些消費(fèi)稅的自身完善，必然帶來(lái)消費(fèi)稅收入的增減變動(dòng)，進(jìn)而會(huì)影響到消費(fèi)稅改為共享稅的制度安排。

　　綜上，消費(fèi)稅改為共享稅，盡管是一種可取的選擇，但它不應(yīng)是“單兵突進(jìn)”，而必須將其置于整個(gè)新一輪財(cái)稅體制改革中做通盤(pán)的考慮，與央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)以及消費(fèi)稅本身的完善結(jié)合起來(lái)，這樣才能取得合意的效果。