我國的社會保險體系改革，是伴隨經(jīng)濟體制漸進改革，采取自下而上、局部試驗的方式來推進的。在實踐中，這種策略可以有效規(guī)避矛盾，集中有利條件，形成各方合力，并激發(fā)地方的改革創(chuàng)新積極性。但在獲得典型意義的同時，社保體系往往因為缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計，使改革陷入設(shè)計方案五花八門、改革舉措莫衷一是的矛盾中，從而帶來改革的復(fù)雜性和艱巨性。“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“穩(wěn)步提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度”，這一要求為我國社保體系的改革與發(fā)展明確了方向，強調(diào)收支平衡、公益共濟是我國社保體系建設(shè)與完善的兩條主線，既相互促進，又相互制約，成為“十三五”時期社保制度的主要特征。
社保體系的成就與問題
我國的現(xiàn)代社保體系基本框架形成于“十一五”期間。這一時期，城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度建設(shè)取得突破性進展，各項社會保險覆蓋人數(shù)迅速增長，資金規(guī)模進一步擴大，保障水平逐步提高，管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。
“十二五”期間，社保體系進一步完善與拓展，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療和養(yǎng)老保險并軌，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革不斷推進，社會保障制度受益人群不斷增加。
同時，我國現(xiàn)行社保制度在建設(shè)和完善的過程中，也存在一定程度的局部性和小范圍內(nèi)自足性的特征，從而導(dǎo)致部分險種劃分過細、保障力度不足，保費分割過細，并且存在可持續(xù)性風(fēng)險等問題。當(dāng)前，我國“五險一金”的一般繳費標準為：以月收入為基礎(chǔ)，養(yǎng)老保險繳費率為28%，醫(yī)保繳費率為12%，住房公積金上限是24%，此外，企業(yè)還需負擔(dān)1%的失業(yè)險、0.3%的工傷險以及0.8%的生育險。這樣“五險一金”繳費率約66%，其中個人負擔(dān)約20%，其余由企業(yè)負擔(dān)。
從上述比例來看，我國的社保繳費比例是偏高的，企業(yè)負擔(dān)也相對較重，在確保各項社保待遇不變的前提下，適當(dāng)降低企業(yè)繳費負擔(dān)，完善和優(yōu)化社保體系結(jié)構(gòu)是當(dāng)前須著力解決的重大問題。但是，這一問題的解決，不能單一地落到政府和財政肩上。因為，現(xiàn)行社保體系的收入體系中，政府和財政的補助性收入已經(jīng)占到總收入的23%左右。比如2015年，全國社�；鹗杖�44660億元，其中保險費收入32518億元，財政補貼收入10198億元。對現(xiàn)行社保繳費率的改革，必須立足于社保體系的整體，堅持“更加公平、更可持續(xù)”的改革方向，以平衡理性和公益共濟兩條主線協(xié)調(diào)推進。
降低社保繳費率的三大法寶
面對社保繳費水平偏高的壓力，部分地方政府已開始采取措施降低費率和繳費水平。據(jù)報道，目前已有近10個省市下調(diào)了工傷、生育等社保費率。以上海方案為例：自2016年1月1日起，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險單位繳費費率共下調(diào)2.5個百分點，預(yù)計今年為企業(yè)減負約135億元。但從全國層面看，要想實現(xiàn)在社保水平不變的情況下降低社保費率，必須著力于開源、節(jié)流和整合三個方面，進而形成整體性、精算法和市場化這“三件法寶”。
1.以整體性破解碎片化
整體性是打破現(xiàn)行社保體系碎片化的重要舉措，按照統(tǒng)一的規(guī)則，或建立統(tǒng)一的機制，抑或提升統(tǒng)籌層次，從而實現(xiàn)資金整合、調(diào)劑余缺、全面管理，以及事權(quán)與支出責(zé)任相一致。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)2014年的社保統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國累計結(jié)余超過1000億元的有廣東、江蘇、北京等9個省市，占全部累計結(jié)余的66.3%，而黑龍江、河北等21個省份養(yǎng)老金當(dāng)期結(jié)余增長率為負。通過整合，在全國統(tǒng)籌的整體視角下，我國職工養(yǎng)老保險累計結(jié)余為31282億元，居民養(yǎng)老保險累計結(jié)余達4624億元，這既提升了我國社保體系的可持續(xù)性，又有效保障了相關(guān)社會保險的統(tǒng)一性和有效性。
當(dāng)然，打破現(xiàn)有的險種壁壘，推進必要的險種整合和統(tǒng)一管理也是整體性的重要表現(xiàn)。以2015年的社保預(yù)算為例，職工醫(yī)保的繳費收入預(yù)計為7934億元，支出預(yù)計為7345億元，凈余額589億元，而生育險的支出預(yù)計為406億元。如果將生育險和職工醫(yī)保合并，并取消生育險繳費，預(yù)計職工醫(yī)保的繳費和支出仍將大致平衡，同時將降低繳費負擔(dān)約433億元。如此一來，“十三五”期間推進生育險改革，從“五險一金”變?yōu)椤八碾U一金”也就有了堅實的基礎(chǔ)和條件。
2.以精算達致收支平衡
精算法是指通過精算確定社保體系繳費、補助和支出的平衡，提升社保體系運行效率，降低繳費負擔(dān)，完善政府補助機制。在精算法的支持下，政府補助將擺脫被動性的特點，財政資金不再是社保體系相關(guān)缺口的補助手段和工具，政府資金的地位將等同于社保體系的出資人。而出資人既要求保證已出資金的使用績效，又要求在適當(dāng)條件下主動出資或?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略性投入，抓住有利時機，實現(xiàn)全局突破。
在精算法支持下，社保繳費要體現(xiàn)出保障性的特點和合理的收益性，在強化保障責(zé)任的同時，實現(xiàn)繳費機制的激勵相容，鼓勵多繳多得，并經(jīng)得起社會質(zhì)疑和推敲。此外，社保體系本身也應(yīng)具有公益性和共濟性的特征，因此，社保體系不應(yīng)追求過大的年度盈余，堅持精算平衡，推進科學(xué)管理、差別繳費、統(tǒng)一機制、高效使用是最為關(guān)鍵的著力點。
3.以市場方式推進改革
市場化是指尊重市場機制和規(guī)律，利用市場渠道和模式加強社保體系的管理，推進社保體系改革。
2016年及今后一段時期，我國將探索將社會基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社會保險委托、交付商業(yè)保險公司代辦、代管和托管的改革；將有序推進養(yǎng)老保險等社保結(jié)余資金的投資多元化改革，提升資金使用效率，增加投資的收益規(guī)模，以更好地補充養(yǎng)老保險資金，提升體系的保障性和可持續(xù)性；將以市場化的渠道和方法，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�，提高國有資本收益上繳公共預(yù)算的比例，更多地用于保障和改善民生。
總體上，我國現(xiàn)行社保體系取得了重大成就，也面臨著降低繳費率、提升體系和機制效率的巨大壓力。堅持精算平衡和公益共濟的屬性，是保證我國社保體系建設(shè)不斷完善和優(yōu)化的重要條件。
�。ㄗ髡呦抵袊斦茖W(xué)研究院研究員）
