政策創(chuàng)新的主要進展
十八大以來，我國人才政策創(chuàng)新涵蓋人才培養(yǎng)、引進、評價、激勵、流動等各環(huán)節(jié)，總體而言，可以歸結(jié)為三個主要方面。
一是鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，國務(wù)院于2015年6月發(fā)布了《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，提出“創(chuàng)新體制機制”“優(yōu)化財稅政策”“激發(fā)創(chuàng)造活力，發(fā)展創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)”等政策措施。為貫徹落實中央精神，各地紛紛出臺吸引集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策，其中比較有代表性的有：杭州市2015年1月出臺的《杭州市高層次人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及團隊引進培養(yǎng)工作的若干意見》、北京市2015年3月實施的《“創(chuàng)業(yè)中國”中關(guān)村引領(lǐng)工程（2015—2020年）》、廣州市2016年3月制定的《羊城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才支持計劃實施辦法》等。這些政策加大了對高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持力度，在信貸、稅收、場租等方面給予人才極大的優(yōu)惠和便利。
二是提升人才政策開放度。黨的十八大以來，習近平總書記先后多次強調(diào)要實行更加開放的人才政策。在提升人才政策開放度方面，上海市的創(chuàng)新探索走在全國前列。2015年7月，上海市出臺《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，其中關(guān)于簡化外國人在華永久居留的申辦條件和程序、試行在華外國留學(xué)生畢業(yè)后直接在滬創(chuàng)業(yè)就業(yè)的政策均屬全國首創(chuàng)。2016年9月，上海市在該政策細化和突破的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》，進一步簡化外籍高層次人才在上海居留的辦法并擴大待遇。此外，北京市和廣州市也先后實施更加積極、開放的海外人才引進政策，加大對海內(nèi)外優(yōu)秀人才的吸引力度。
三是深化人才發(fā)展體制機制改革。2016年3月，中央發(fā)布《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，對人才管理、培養(yǎng)、評價、流動和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵等人才發(fā)展體制機制改革提出創(chuàng)新要求。2016年5月6日，貫徹實施《意見》的座談會在北京召開，習近平總書記作出重要批示，指出“要著力破除體制機制障礙，向用人主體放權(quán)，為人才松綁，讓人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)，使各方面人才各得其所、盡展其長”。各地結(jié)合實際陸續(xù)出臺實施《意見》的具體辦法，例如，2016年6月，北京市發(fā)布了《關(guān)于深化首都人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》；2016年7月，河北省發(fā)布了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》，其中關(guān)于“支持機關(guān)事業(yè)單位人才離崗創(chuàng)業(yè)”的相關(guān)政策創(chuàng)新引起社會廣泛關(guān)注。
新形勢下的新挑戰(zhàn)
近年來，我國人才政策創(chuàng)新持續(xù)推進，推動人才工作取得顯著成效。同時我們也應(yīng)該看到，人才政策發(fā)展過程中還存在很多問題，需要在未來加以改進，才能應(yīng)對新形勢下人才工作的新要求和新挑戰(zhàn)。
一是政策價值導(dǎo)向方面的公平問題�！秶抑虚L期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，要“鼓勵和支持人人都作貢獻、人人都能成才、行行出狀元”。但是在實際工作中，為了發(fā)揮各領(lǐng)域優(yōu)秀人才引領(lǐng)發(fā)展的積極作用，我國人才政策的實施對象一般聚焦在少數(shù)優(yōu)秀人才群體身上。同時，由于我國人才政策的經(jīng)費多屬于財政經(jīng)費，如果用于激勵資助特定個人或群體，也會導(dǎo)致關(guān)于政策公平和程序正義方面的質(zhì)疑，值得引起政策制定部門的重視和反思。
二是政策制定和實施過程中的協(xié)同性問題。我國人才政策制定和實施過程往往涉及兩個以上的部門和組織。從橫向來看，由于我國制定人才政策常常涉及組織、人社、教育、科技等政府部門，政出多門、甚至政策規(guī)定相互沖突的現(xiàn)象很常見。從縱向來看，在政策實施過程中，由于中央和地方政府之間，以及相關(guān)部門上下級之間溝通和激勵機制不完善，導(dǎo)致政策難以取得預(yù)期的實施效果。同時，從政策發(fā)展的時間進程方面來看，政策內(nèi)容的變動不居、調(diào)整頻繁，也會影響到人們對政策目標的穩(wěn)定預(yù)期，導(dǎo)致人才政策難以實現(xiàn)應(yīng)有的效果。
三是政策的政府主導(dǎo)模式與市場作用發(fā)揮的問題。各級政府部門亟須改變政府過多干預(yù)人才工作具體環(huán)節(jié)的傳統(tǒng)管理模式，充分發(fā)揮市場在人才評價和激勵等方面的作用。政府著重加強和優(yōu)化人才公共服務(wù)，加強人才工作的監(jiān)管，保障人才和用人主體在市場上公平競爭，為人才發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。
從管理走向治理
“十三五”時期，國際人才競爭更趨激烈，國內(nèi)經(jīng)濟新常態(tài)深化發(fā)展，國際國內(nèi)形勢對我國人才工作提出了新要求，也帶來了人才政策創(chuàng)新發(fā)展的新機遇。筆者認為，我國人才政策創(chuàng)新應(yīng)向以下幾個方面著力：
一是不斷完善人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)政策�！笆濉睍r期，我國經(jīng)濟新常態(tài)將持續(xù)深化發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)仍將是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力。我國人才政策應(yīng)通過拓展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的普惠性、建設(shè)眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺等措施，全方位提升服務(wù)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能力和水平。
二是努力構(gòu)建人才發(fā)展治理體系。中央《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》提出，要“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系”。治理和管理的本質(zhì)區(qū)別在于轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮相關(guān)多元主體的積極作用。構(gòu)建現(xiàn)代化的人才發(fā)展治理體系，需要改革一直以來由政府主導(dǎo)的人才管理體制，發(fā)揮各類人才、用人單位和相關(guān)組織在人才發(fā)展治理中的應(yīng)有作用。只要是在法律允許的范圍內(nèi)，用人主體在人才引進、評價、使用、激勵等方面的自主權(quán)都應(yīng)該得到充分的尊重，政府部門不再干預(yù)具體的人才管理過程。同時，還要大力扶持行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會等社會組織發(fā)展，提升其在人才評價等人才工作方面的權(quán)威性和積極性，發(fā)揮市場機制在人才資源配置方面的決定性作用。
三是加強人才管理法制建設(shè)。通過人才立法保障和促進人才工作，是進入新世紀以來我國人才工作的重要原則。但是總體而言，當前我國人才立法工作還沒有全面開展，國家層面的人才法規(guī)還處在立法研究階段。人才評價、外國人才簽證、居留等法規(guī)也亟須研究制定。為此，中央發(fā)布的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》明確提出，要加強人才管理法制建設(shè)�！笆濉睍r期，我們亟須清理不合時宜的相關(guān)規(guī)定和政策，把經(jīng)過實踐檢驗、效果較好的政策上升為法律法規(guī)，盡快建立完善人才工作的法規(guī)體系，為人才工作科學(xué)化提供法律保障。
�。ㄗ髡呦抵袊耸驴茖W(xué)研究院研究員）
