編者按：中國(guó)特色新型智庫(kù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展歷程，智庫(kù)在國(guó)家治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，日益成為國(guó)家治理體系中不可或缺的組成部分，是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院和綜研軟科學(xué)發(fā)展基金會(huì)為深化國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)而全新設(shè)立的研究計(jì)劃“綜研國(guó)策”將聚焦國(guó)家戰(zhàn)略和重大政策問(wèn)題，包括對(duì)國(guó)家重要發(fā)展問(wèn)題的政策建議、對(duì)國(guó)家重要政策的即時(shí)解讀、國(guó)內(nèi)外重大事件影響的評(píng)論與分析以及國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒與思考，將在中國(guó)網(wǎng)觀點(diǎn)中國(guó)獨(dú)家發(fā)布。
“綜研國(guó)策”系列述評(píng)之二十一：
劉憲法中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院資深研究員
□ 糧食生產(chǎn)過(guò)剩與供需缺口加大并存，說(shuō)明已不能簡(jiǎn)單地用“糧食生產(chǎn)總量自給”的概念，來(lái)審視中國(guó)的糧食安全問(wèn)題了。
□ 保證糧食品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)安全將成為今后一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)。
□ 隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的重點(diǎn)將從價(jià)格支持，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者支持和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議結(jié)束后，一年一度的中央農(nóng)村工作會(huì)議于12月19-20日在北京召開(kāi)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是本次會(huì)議討論重點(diǎn)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)（討論稿）》，按照近年慣例，該文件將成為2017年中共中央1號(hào)文件，文件預(yù)示著中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略將發(fā)生重大調(diào)整。
01糧食安全內(nèi)涵的變化
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)糧食安全最主要的內(nèi)涵是“糧食自給”。2008年《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》中提出保證中國(guó)糧食安全的目標(biāo)是糧食自給率需維持在95%以上。之后，國(guó)際、國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供需關(guān)系發(fā)生巨大變化，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品成本激增，導(dǎo)致糧食進(jìn)口量（主要是大豆）激增。無(wú)論如何計(jì)算，95%的糧食自給率的目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地被突破了。在此形勢(shì)下，中央對(duì)糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)做出了調(diào)整，2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出：“要依靠自己�？诩Z，集中國(guó)內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全�！边@一新的糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)也被寫(xiě)進(jìn)了2014年中央1號(hào)文件。這就是說(shuō)“糧食自給”的涵義變?yōu)椤肮任锘咀越o”，糧食安全的內(nèi)涵是“口糧絕對(duì)安全”，這也可以理解為“口糧自給”是中國(guó)糧食安全的底線。
自2004年以來(lái)，中國(guó)的糧食產(chǎn)量連續(xù)12年增產(chǎn)，糧食總產(chǎn)量從4億噸，越過(guò)5億噸，2013年突破了6億噸。與此同時(shí)，供需缺口也在加大，以大豆、玉米為主要品種的進(jìn)口糧大增，到2015年，糧食凈進(jìn)口量達(dá)到2.2億噸。而令人費(fèi)解的現(xiàn)象是國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存量也同時(shí)激增。據(jù)有關(guān)部門(mén)透露，中國(guó)目前的糧食庫(kù)存已經(jīng)超過(guò)了3億噸，庫(kù)存消費(fèi)比高達(dá)45%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國(guó)際通行的20%左右的庫(kù)存消費(fèi)安全線（中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，從國(guó)際戰(zhàn)略安全角度，通常認(rèn)為中國(guó)的庫(kù)存消費(fèi)安全線在25%左右比較合適）。供需缺口加大和糧食生產(chǎn)過(guò)剩并存，這種悖論的深層次原因是糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了問(wèn)題。也就是說(shuō)，市場(chǎng)需要的糧食品種供給不足，而市場(chǎng)不需要的糧食還在拼命生產(chǎn)。這說(shuō)明已經(jīng)不能再簡(jiǎn)單地用“糧食生產(chǎn)總量自給”的概念，來(lái)審視中國(guó)的糧食安全問(wèn)題了。
本次中央農(nóng)村工作會(huì)議在糧食安全戰(zhàn)略上的重大轉(zhuǎn)變是：“從主要滿足‘量’的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足‘質(zhì)’的需求轉(zhuǎn)變”。目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是“要在確保國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)上，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)”。這就是說(shuō)，其表現(xiàn)是當(dāng)前中國(guó)糧食安全問(wèn)題不是在“量”上（今年結(jié)束糧食產(chǎn)量12年連增的態(tài)勢(shì)已成定局），而且在“質(zhì)”上，特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出結(jié)構(gòu)上，保證糧食品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)安全將成為今后一段時(shí)期內(nèi)實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)，這也是實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容。
02當(dāng)前糧食品種結(jié)構(gòu)的核心問(wèn)題是“玉米”
自2004年以來(lái)，中國(guó)玉米產(chǎn)量持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，從2003年的1.15億噸上升到2015年的2.24億噸，翻了近一番，是“三大谷物（稻谷、小麥和玉米）”中增長(zhǎng)最快的，持續(xù)大幅增長(zhǎng)的原因有三：
一是飼料糧需求大增。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著生活水平提高，人們的膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。主要表現(xiàn)之一是對(duì)肉蛋的消費(fèi)需求比重增加，對(duì)口糧消費(fèi)需求降低。肉蛋消費(fèi)需求增加刺激了飼料用糧的需求。1995年，在糧食總消費(fèi)中口糧占60%以上，飼料用糧占28%。而到了2012年，飼料用糧比重已提高到38%，接近于口糧消費(fèi)需求。飼料用糧需求的大幅增加，直接刺激了最主要的飼料用糧—玉米的種植。此外，玉米還廣泛用于淀粉、酒類(lèi)加工和燃料乙醇生產(chǎn)，玉米的工業(yè)用糧需求增加進(jìn)一步刺激了玉米的種植。
二是進(jìn)口大豆沖擊對(duì)玉米的傳導(dǎo)。根據(jù)2001年中國(guó)加入WTO的協(xié)議，對(duì)進(jìn)口大豆實(shí)行3%的單一關(guān)稅，且無(wú)關(guān)稅配額。這就使得中國(guó)的大豆種植業(yè)直接面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)、巴西、阿根廷等新大陸國(guó)家，大豆種植的成本優(yōu)勢(shì)十分明顯，且其大豆品種的含油量也較國(guó)內(nèi)大豆要高。結(jié)果導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大豆種植業(yè)全面潰敗，大豆播種面積大幅下降。由于大豆種植與玉米種植有很強(qiáng)的替代性，放棄大豆種植的豆農(nóng)紛紛轉(zhuǎn)種玉米，導(dǎo)致玉米播種面積大幅上升。
三是臨儲(chǔ)政策的作用。國(guó)家為了保證農(nóng)民種植收入不下降，平抑玉米價(jià)格，自2008年起，國(guó)家在玉米主產(chǎn)區(qū)（東三省和內(nèi)蒙古）實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，即當(dāng)玉米市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，委托中儲(chǔ)糧以臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格收購(gòu)玉米，當(dāng)?shù)接衩资袌?chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)，委托中儲(chǔ)糧向市場(chǎng)拋售玉米。這本是一種臨時(shí)支持農(nóng)業(yè)政策。但自2011年以來(lái)，國(guó)際糧食價(jià)格進(jìn)入下降通道，加上玉米種植大國(guó)巴西、阿根廷貨幣大幅貶值，進(jìn)口玉米價(jià)格大幅下降，對(duì)國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)形成了很大沖擊。為了保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性，中儲(chǔ)糧等國(guó)家糧食企業(yè)不得不連續(xù)幾年，以高于市場(chǎng)價(jià)格的臨儲(chǔ)價(jià)向玉米種植戶敞開(kāi)收購(gòu)，臨時(shí)收儲(chǔ)不“臨時(shí)”了。由于臨儲(chǔ)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，農(nóng)戶更愿意向國(guó)家糧食企業(yè)賣(mài)糧，導(dǎo)致民營(yíng)糧商和糧食加工企業(yè)處于無(wú)糧可收的境地。有了臨儲(chǔ)價(jià)托底，玉米種植戶只盯著國(guó)家臨儲(chǔ)價(jià)種糧，將玉米的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中儲(chǔ)糧。在玉米種植近乎于無(wú)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的情況，農(nóng)戶有不斷擴(kuò)大玉米種植的傾向，市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)農(nóng)戶種植的作用完全失靈。
市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的失靈，所付出的代價(jià)：一是國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格“倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格已突破了配額內(nèi)的關(guān)稅保護(hù)防線（配額內(nèi)關(guān)稅為1%），配額外的關(guān)稅保護(hù)防線（配額外關(guān)稅為65%）也岌岌可危。二是玉米庫(kù)存“爆倉(cāng)”。據(jù)有關(guān)部門(mén)透露，目前玉米庫(kù)存到達(dá)2.7億噸，已經(jīng)超過(guò)了中國(guó)玉米一年的消費(fèi)總量，東北三省糧倉(cāng)一度全線告急。
03化解之道及難點(diǎn)
農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整總思路是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。具體到玉米，中央今年采取政策主要包括：一是臨儲(chǔ)政策退出，實(shí)施“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的模式；二是區(qū)域調(diào)整政策，引導(dǎo)“鐮刀彎地區(qū)”農(nóng)戶退出玉米種植。以上兩項(xiàng)玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的重磅政策，今年上半年才推出，具體效果如何，還有待觀察。這兩項(xiàng)政策造成影響最大的糧食種植大戶，特別是在廣袤的“鐮刀彎地區(qū)”，糧食種植大戶不種玉米，轉(zhuǎn)種其他國(guó)家鼓勵(lì)種植的作物，誰(shuí)能保證他們不虧本。從媒體的有關(guān)報(bào)道來(lái)看，今年玉米種植戶收入下降是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。因此，如何在農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，保證種植大戶的收入不下降，是本輪農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的難點(diǎn)。
可以預(yù)期的是，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的重點(diǎn)將從價(jià)格支持，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者支持和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持，從以“黃箱”政策為主，轉(zhuǎn)向以“綠箱”政策為主。通過(guò)農(nóng)業(yè)支持政策的改革，以渡過(guò)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的難關(guān)，保證中國(guó)糧食安全新戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
