話題緣起
去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，今年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，會(huì)議部署了今年繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的工作任務(wù)。廣東省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確把堅(jiān)定不移全面深化改革放在今年重點(diǎn)工作任務(wù)之首，強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)關(guān)鍵性改革和基礎(chǔ)性改革。習(xí)近平總書(shū)記在2月6日主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議上，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政主要負(fù)責(zé)同志“要把改革放在更加突出位置來(lái)抓，不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭”。當(dāng)前，狠抓改革落實(shí)成為全黨全社會(huì)的重大責(zé)任和重要任務(wù)，每一個(gè)人都應(yīng)該為改革出招、為改革發(fā)力，確保中央和省委的改革部署落實(shí)見(jiàn)效。
去年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出：混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：混改）是國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口。國(guó)有企業(yè)混改探索始于1999年黨的十五屆四中全會(huì)，2014年十八屆三中全會(huì)再次提出，2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》。廣東省委、省政府在2014年也明確提出新一輪國(guó)企混改目標(biāo)：到2020年，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)基本成為混合所有制企業(yè)，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)混合持股。其中，到2017年，混合所有制戶數(shù)比重超過(guò)70%�；旄娜绾文軌虺蔀樯罨瘒�(guó)企改革的突破口？該如何繼續(xù)推進(jìn)混改以促進(jìn)國(guó)企提質(zhì)增效創(chuàng)新發(fā)展？
混改成為國(guó)企改革的核心、重要突破口的內(nèi)在機(jī)理
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)的國(guó)企改革主要通過(guò)三大路徑：一是兼并重組（已經(jīng)實(shí)施），二是資產(chǎn)證券化（已經(jīng)推廣），三是混合所有制改革（有待實(shí)質(zhì)性突破）。目前，隨著國(guó)企改革“1+N”個(gè)頂層設(shè)計(jì)加配套細(xì)則已經(jīng)基本完備，國(guó)企改革開(kāi)始進(jìn)入深水區(qū)的推進(jìn)階段。國(guó)企改革，改到深處是產(chǎn)權(quán)。要解決當(dāng)前國(guó)企國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制不順引致活力不足、低效問(wèn)題，就必須從體制機(jī)制根源上尋求方略，于是混改順理成章地成為深化國(guó)企改革的重要突破口，作為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化最有效手段的混改，成為改革核心。
混改有助于形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。發(fā)展混合所有制，股權(quán)多元化改革的主要目的就是希望通過(guò)稀釋股權(quán)改變一股獨(dú)大、建立起內(nèi)部制衡機(jī)制，減少單個(gè)股東“任性”的可能性，減少行政干預(yù)，以便有利于優(yōu)秀企業(yè)家的履職相對(duì)穩(wěn)定，有利于發(fā)揮企業(yè)家作用。關(guān)注企業(yè)組織及其治理機(jī)制的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯指出：“清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提”。格羅斯曼和哈特用剩余控制權(quán)來(lái)定義企業(yè)所有權(quán)即產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)相匹配才是有效率的企業(yè)控制權(quán)配置，作為企業(yè)契約中的人力資本也應(yīng)擁有剩余控制權(quán)。因此員工持股也是混改的模式之一。混合所有制改革，其實(shí)質(zhì)就是深化國(guó)企的產(chǎn)權(quán)制度改革，使得國(guó)企產(chǎn)權(quán)更加清晰，形成有效制衡的治理機(jī)制，解決國(guó)資國(guó)企委托人代理人問(wèn)題，從而有利于企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，使國(guó)企不斷創(chuàng)新發(fā)展、不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。
混改有助于破解國(guó)有資本固化問(wèn)題、帶動(dòng)國(guó)有資本流動(dòng)。國(guó)有資本相對(duì)固化的結(jié)果是國(guó)資利用效率低下、影響力和帶動(dòng)力不足，國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)難以根本改善，國(guó)資國(guó)企效益、效率低下。為此，亟須加快推進(jìn)混改引入社會(huì)資本破局，盤(pán)活被固化的國(guó)有資本，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮其應(yīng)有功能。
本輪混改試點(diǎn)中存在的困難與阻力
一是現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制下，行政干預(yù)過(guò)多，國(guó)企活力不足，社會(huì)資本不愿也不敢進(jìn)入。二是現(xiàn)行考核機(jī)制下，改革缺乏容錯(cuò)機(jī)制，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、國(guó)企管理層擔(dān)心觸及國(guó)資流失的改革紅線，或者缺乏改革創(chuàng)新精神，改革動(dòng)力不足；頂層設(shè)計(jì)未完備前，多數(shù)地方和企業(yè)觀望等待。三是混改出現(xiàn)國(guó)資國(guó)企與民資民企不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，呈現(xiàn)一頭熱、不匹配狀況。社會(huì)普遍認(rèn)為積極進(jìn)行混改的國(guó)企有兩類(lèi)：引入社會(huì)資本、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、轉(zhuǎn)變模式，做多增量；企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、資產(chǎn)負(fù)債率高，希望混改盤(pán)活存量、激活企業(yè)。前者，一般體量較大，民營(yíng)資本擔(dān)心難以撼動(dòng)其治理機(jī)制，難以形成控制力。后者，民營(yíng)資本也不愿進(jìn)入。四是國(guó)有企業(yè)普遍存在的各類(lèi)社會(huì)包袱和歷史遺留問(wèn)題，嚴(yán)重制約著混改的深入推進(jìn)。一方面，因?yàn)樯绫２煌晟�，改制�?dǎo)致的職工安置等穩(wěn)定問(wèn)題使得地方政府和國(guó)有企業(yè)“不敢改”，另一方面，民營(yíng)企業(yè)等投資主體“不敢進(jìn)”。
國(guó)企混改的推進(jìn)路徑與前提
本輪混改的特點(diǎn)是頂層設(shè)計(jì)加地方配套細(xì)則推進(jìn)實(shí)施，廣東有序有效的試點(diǎn)改革也提供了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)�；诂F(xiàn)存的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)企混改依法推進(jìn)的路徑包括：
1.加快集團(tuán)整體上市及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，提高資產(chǎn)證券化率。例如推進(jìn)主營(yíng)業(yè)務(wù)單一的國(guó)企集團(tuán)整體上市；或者集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體上市，通過(guò)非公開(kāi)發(fā)行、并購(gòu)重組等方式向上市公司注入核心資產(chǎn)；對(duì)于缺少上市平臺(tái)的國(guó)企集團(tuán)，可以借殼上市。國(guó)企資產(chǎn)證券化，可實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確；公開(kāi)透明且充分的市場(chǎng)化混改，有助于降低或避免國(guó)資流失問(wèn)題；可減少行政干預(yù)，解決政企不分的頑疾。
2.通過(guò)員工持股、股權(quán)激勵(lì)、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等模式創(chuàng)新股權(quán)多元化。引入戰(zhàn)略投資者可以?xún)?yōu)化國(guó)企的股權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理機(jī)制，是混改的重要途徑。2016年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布了員工持股的“133號(hào)文”，規(guī)定了試點(diǎn)企業(yè)條件，隨著各地實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，此類(lèi)混改將得到推進(jìn)。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，高管決策層持有較高比例的股權(quán)結(jié)構(gòu)更有激勵(lì)性，更能使管理者們與企業(yè)發(fā)展形成命運(yùn)共同體，有助于企業(yè)高效、創(chuàng)新發(fā)展。
3.創(chuàng)新國(guó)資投資模式，建立混合所有的國(guó)資投資基金，促進(jìn)國(guó)企創(chuàng)新升級(jí)發(fā)展。即由國(guó)企等聯(lián)合出資設(shè)立母基金，形成杠桿效應(yīng)，聯(lián)動(dòng)聚集社會(huì)資本，設(shè)立一個(gè)或多個(gè)子基金，參與高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和制造，促使國(guó)企創(chuàng)新發(fā)展，助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。混合所有的國(guó)資基金不僅盤(pán)活了存量國(guó)資，有效發(fā)揮國(guó)資的引導(dǎo)和杠桿作用，放大國(guó)資功能，促進(jìn)國(guó)企國(guó)資的市場(chǎng)化發(fā)展，也帶動(dòng)了民間資本的投資積極性，有助于國(guó)資投資公司、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)企的創(chuàng)新發(fā)展。
消除混改試點(diǎn)中出現(xiàn)的阻力和困難，推進(jìn)國(guó)企混改需要以下前提條件來(lái)配套：一是改革現(xiàn)行國(guó)資對(duì)國(guó)企的監(jiān)督管理體制，轉(zhuǎn)換國(guó)資職能為“管資本”。二是建立合理的容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)國(guó)企改革的動(dòng)力，需要建立一定的甄別機(jī)制，區(qū)分改革創(chuàng)新發(fā)展中導(dǎo)致的失利和不按制度規(guī)定主觀導(dǎo)致的國(guó)資流失。三是建立實(shí)施市場(chǎng)化的選人用人機(jī)制，激活決定企業(yè)發(fā)展的核心要素——人的創(chuàng)造力。這方面廣東經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。自2012年6月開(kāi)始，廣東對(duì)新選任的省屬企業(yè)經(jīng)理班子成員統(tǒng)一實(shí)行3年期的聘任制管理，考核合格者才可以續(xù)聘，初步建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“能下能出”機(jī)制。2014年9月，廣東國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)市場(chǎng)化選聘省屬企業(yè)高級(jí)管理人員工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些改革成效顯著，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大態(tài)勢(shì)下，廣東省國(guó)企利潤(rùn)水平不降反升。四是加快分離國(guó)企的社會(huì)負(fù)擔(dān)、完善社保制度，解決改制導(dǎo)致的職工安置等問(wèn)題。
作者系中共廣東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授
