引子：
政府工作報(bào)告對今年的宏觀政策作了部署和安排，在財(cái)政政策方面，財(cái)政赤字規(guī)模達(dá)到3.76萬億元，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債、安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，同時(shí)減稅降費(fèi)預(yù)期規(guī)模達(dá)到2.5萬億元。這樣算下來，今年財(cái)政刺激規(guī)模將可能達(dá)到11萬億元，比去年擴(kuò)大了3.8億元，增幅高達(dá)到52%，國家預(yù)算擴(kuò)張的規(guī)模和力度不容小覷。那么大筆財(cái)政資金應(yīng)該往哪花？如何才能花得有效？風(fēng)險(xiǎn)如何防控？本期思與辨就該問題進(jìn)行討論。
主持人：趙 鑫
嘉 賓：匡賢明（中國<海南>改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長）
李 戎（中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授）
張敬偉（察哈爾學(xué)會(huì)高級研究員）
財(cái)政政策要確保不偏離“六穩(wěn)”“六�！贝蠓较�
主持人：從今年的政府工作報(bào)告看，財(cái)政支出安排不同以往，規(guī)模大力度強(qiáng)是其一大特點(diǎn)。那么大筆財(cái)政資金應(yīng)該往哪花？
匡賢明：財(cái)政資金支出的重點(diǎn)是補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)，是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡不協(xié)調(diào)的問題。因此，財(cái)政資金重點(diǎn)支出的領(lǐng)域，要側(cè)重于：第一，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮財(cái)政資金對三農(nóng)發(fā)展的支持作用；第二，中小微企業(yè)。對中小微企業(yè)實(shí)施最大規(guī)模的減免稅。特別情況下，只要小微企業(yè)能夠增加就業(yè)，甚至可以給予財(cái)政補(bǔ)貼，即實(shí)施全面的就業(yè)補(bǔ)助政策。第三，社會(huì)建設(shè)。加快基本公共服務(wù)體系建設(shè)，尤其是重大項(xiàng)目建設(shè)。比如，重構(gòu)公共衛(wèi)生體系。第四，加大對中低收入者的補(bǔ)助，尤其是對月收入低于1000元的適當(dāng)補(bǔ)助。第五，事關(guān)中長期發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)投資，比如某些新基建項(xiàng)目。
李戎：財(cái)政赤字是一般公共預(yù)算收入與支出的差額，3.76萬億的赤字中，已包含減稅降費(fèi)的2.5萬億。2019年的財(cái)政赤字是2.76萬億，這樣算，去除減稅降費(fèi)的2.5萬億后，2020年全國一般公共預(yù)算支出甚至要比2019年減少1.5萬億。2019年地方專項(xiàng)債籌集資金2.15萬億，2020年增加了1.6萬億。加上1萬億的特別國債，今年全國一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出總額相比去年只增加了1.1萬億。政府支出增加的規(guī)模并不算特別大�；蛘哒f，可以稱今年的財(cái)政政策為結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策，政府債務(wù)的增加不僅僅簡單地轉(zhuǎn)化為政府支出的增加，而是通過減稅降費(fèi)和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等組合型政策共同作用于經(jīng)濟(jì)。有研究表明，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，傳統(tǒng)基建支出對GDP拉動(dòng)的邊際效果逐漸下降。此外，疫情沖擊不同于傳統(tǒng)的需求沖擊，而更傾向于供給沖擊，因此不能依靠傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)需求的財(cái)政政策。在“六�！钡谋尘跋�，政府支出結(jié)構(gòu)可以向民生支出方面調(diào)整，以疫情防控為契機(jī)，健全公共衛(wèi)生體系。另一方面，需要加強(qiáng)受疫情沖擊影響較大個(gè)體的支持，如提高失業(yè)保險(xiǎn)金額，對穩(wěn)定就業(yè)崗位的中小企業(yè)給予補(bǔ)貼等。
張敬偉：一是圍繞“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六�！比蝿�(wù)。財(cái)政政策要確保不偏離“六穩(wěn)”“六�！贝蠓较�，通過積極有為的財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)對全市場的有效激勵(lì)，提振市場信心。同時(shí)，又要有底線和下沉思維，通過財(cái)政平衡，補(bǔ)上基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的短板，保障市場末梢和基層民生在財(cái)政資金的滋養(yǎng)下順暢運(yùn)行。二是助力全面建成小康社會(huì)。雖然政府工作報(bào)告沒有明確GDP增長目標(biāo)，但若借助財(cái)政激勵(lì)，使GDP增長保持在一定水平，有利于全面建成小康社會(huì)GDP總量預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
根本原則是與最終目標(biāo)要掛鉤
主持人：積極的財(cái)政政策更加積極有為，體現(xiàn)在財(cái)政支出上首先就是要保證支出的有效性，那么如何保證財(cái)政資金花得有效？怎樣把錢用到位？
李戎：從中央和地方的分配看，今年增加的1.1萬億資金應(yīng)主要由地方政府執(zhí)行，中央政府支出甚至可能縮減。首先，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變原有思路，走出基建支出偏好，向民生支出轉(zhuǎn)型。長期以來，政府和學(xué)術(shù)界普遍重視基建支出的GDP拉動(dòng)作用，忽略了民生支出潛在的乘數(shù)作用。事實(shí)上，有研究表明，民生支出可以帶動(dòng)居民部門的消費(fèi)水平，從而將財(cái)政支出的作用放大，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。第二，除傳統(tǒng)的民生支出外，也應(yīng)加大對居民部門的轉(zhuǎn)移性支出。本次疫情對居民部門造成了較為直接的沖擊，居民收入顯著下降，通過轉(zhuǎn)移性支付直接助力居民消費(fèi)，不失為一個(gè)政策選擇。
張敬偉：一是做到預(yù)算上的公開透明，保障全流程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。用到市場主體和民生領(lǐng)域的每筆錢都要清晰，讓企業(yè)和個(gè)人感受到實(shí)實(shí)在在的財(cái)政紅利。二是有效投資要納入績效考核，各地資金使用過程、投放成果，尤其是中小微企業(yè)和基層民生的感受要成為重要的考核指標(biāo)。當(dāng)然，最終公布的考核結(jié)果不是簡單的排序，而是要有詳實(shí)的質(zhì)量體系作為支撐，向社會(huì)公布。三是要對資金投放進(jìn)行有序調(diào)整。預(yù)算計(jì)劃要適應(yīng)市場和民生變化，比如給小微企業(yè)甚至是街頭攤販予以資金支持，既暢通了市場末端的毛細(xì)血管，也激活了消費(fèi)市場。
匡賢明：財(cái)政支出要花得有效，根本原則是與最終目標(biāo)要掛鉤。因此，第一，財(cái)政支出的撥付要到位、及時(shí)。在符合程序的情況下要保障支出進(jìn)度。財(cái)政支出不及時(shí)，資金積壓嚴(yán)重，勢必嚴(yán)重影響財(cái)政支持的效果；第二，保障財(cái)政資金的供應(yīng)。重點(diǎn)加強(qiáng)特殊債券的發(fā)行。這些債券是專項(xiàng)債券，如果不能及時(shí)有效地在市場發(fā)行，勢必影響專項(xiàng)建設(shè)。第三，加強(qiáng)資金預(yù)算管理。既要保障支出進(jìn)度，又要合法合規(guī)，關(guān)鍵是提高預(yù)算績效管理成效。同時(shí)，需要加強(qiáng)第三方評估，引入第三方的評估，保障財(cái)政支出發(fā)揮作用。
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)放大，取決于財(cái)政政策的效果
主持人：有人表示，目前的財(cái)政政策是“以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對沖疫情帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)”，如何理解？在政策落實(shí)中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)如何防控？
張敬偉：積極有為的財(cái)政政策，輔以貨幣金融政策，形成逆周期政策性組合拳，來對沖疫情帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)，是應(yīng)有之義。今年赤字率上調(diào)至3.6％以上�！耙陨稀币馕吨�有財(cái)政發(fā)力空間。1萬億元抗疫特別國債，也低于此前市場預(yù)期。所以，中央在財(cái)政支出規(guī)模上留有后手，財(cái)政擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)我國是中央主控財(cái)政，形成了財(cái)稅收入和支出相對均衡的體制機(jī)制，長期看不存在借債度日寅吃卯糧的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)政資金使用明確要精準(zhǔn)投放，各項(xiàng)資金預(yù)算既有規(guī)模上的控制，也有使用效果的考核。而且，財(cái)政擴(kuò)張的投放規(guī)模和領(lǐng)域，并非一成不變，如果全球疫情好轉(zhuǎn)、內(nèi)外市場復(fù)蘇，財(cái)政支出的總賬和細(xì)賬也會(huì)相應(yīng)調(diào)整。當(dāng)然，也要加強(qiáng)地方債務(wù)的剛性管理，將地方債務(wù)控制在計(jì)劃范圍內(nèi)，堵住地方政府違規(guī)發(fā)債的漏洞，保證地方債增量的風(fēng)險(xiǎn)可控。
匡賢明：目前我國經(jīng)濟(jì)增長面臨的是疫情沖擊以及經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊，客觀上是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是公共風(fēng)險(xiǎn)。面對公共風(fēng)險(xiǎn)，單個(gè)市場主體和社會(huì)主體要有效應(yīng)對，難度大。因此，需要發(fā)揮公共財(cái)政的作用，對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。但不能簡單地說是“以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對沖公共風(fēng)險(xiǎn)”，風(fēng)險(xiǎn)不能對沖風(fēng)險(xiǎn)。說“以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對沖疫情帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)”，想表達(dá)的是發(fā)揮財(cái)政的更大作用，用財(cái)政政策緩沖公共風(fēng)險(xiǎn)對單個(gè)市場和社會(huì)主體的沖擊。
防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，強(qiáng)化財(cái)政管理，但要避免走財(cái)政赤字貨幣化的道路。根本上說，要按著中央的要求加快市場化改革，加快高水平開放，以更大力度的改革開放對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。
李戎：財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要工具之一，其職能就是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策組合如果能夠降低本次疫情沖擊對經(jīng)濟(jì)的影響，不但不會(huì)積累財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)幫助減輕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我們不能從家庭或者企業(yè)財(cái)務(wù)的角度去理解國家財(cái)政。財(cái)政的主要職能包括解決市場失靈、調(diào)節(jié)收入分配和減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而不是積累財(cái)富。當(dāng)然，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)放大，取決于財(cái)政政策的效果。這就要求財(cái)政政策講求提質(zhì)增效，減稅降費(fèi)要落到實(shí)處，支出擴(kuò)張更不能盲目。而財(cái)政支出向民生支出和轉(zhuǎn)移性支出傾斜，是財(cái)政政策提質(zhì)增效的關(guān)鍵要素。
