近來，數(shù)據(jù)市場存在的“大數(shù)據(jù)殺熟”（同樣的商品或服務(wù)，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域一些經(jīng)營者針對老客戶的價格反而比新客戶要高）、“平臺二選一”（部分電商平臺要求合作商家只能入駐一家網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，不能同時入駐競爭對手平臺）、“個人數(shù)據(jù)信息被泄露”等現(xiàn)象，引發(fā)了對我國數(shù)據(jù)市場治理的關(guān)注。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)性要素，數(shù)據(jù)市場是數(shù)據(jù)要素流通交易、場景對接和價值實現(xiàn)的重要媒介和場所，健全優(yōu)化數(shù)據(jù)市場治理是促進數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快形成適應(yīng)新發(fā)展階段、踐行新發(fā)展理念、支撐新發(fā)展格局的現(xiàn)代化數(shù)據(jù)市場體系，需要進一步完善和優(yōu)化數(shù)據(jù)市場治理。
當(dāng)前我國數(shù)據(jù)市場治理存在的問題
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要依法規(guī)范發(fā)展，健全數(shù)字規(guī)則�！比欢�，由于我國數(shù)據(jù)市場的培育和發(fā)展尚處于起步階段，數(shù)據(jù)市場治理尚不成熟，目前仍然存在以下方面問題。
一是數(shù)據(jù)市場制度體系化程度不高。數(shù)字要素產(chǎn)權(quán)界定制度不完備，現(xiàn)行法律對數(shù)據(jù)要素所有權(quán)及相應(yīng)的使用權(quán)、收益權(quán)均沒有明確界定，不能有效保障收益權(quán)利得到合理實現(xiàn)；數(shù)字基建市場相關(guān)制度仍然缺位，適應(yīng)5G網(wǎng)絡(luò)共建共享要求的制度尚未建立，共建共享交易成本高、進展慢，導(dǎo)致各相關(guān)方利益產(chǎn)生矛盾；數(shù)據(jù)交易的分級分類制度不健全，盡管一些地方進行了有益探索，但國家層面統(tǒng)一的制度和機制不健全，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放質(zhì)量不高，低容量數(shù)據(jù)、碎片化數(shù)據(jù)現(xiàn)象普遍，重復(fù)創(chuàng)建、格式問題、無效數(shù)據(jù)問題較多；數(shù)據(jù)泄露通知制度還需持續(xù)完善，通知制度的適用主體范圍、觸發(fā)與風(fēng)險補救程序、通知和報告機制、實施機構(gòu)授權(quán)等規(guī)定并不明晰，缺乏可操作性；數(shù)據(jù)市場的反壟斷制度尚需改善，對“大數(shù)據(jù)殺熟”“平臺二選一”“寡頭市場共同支配”等數(shù)據(jù)市場特有壟斷行為進行認定及處置的相關(guān)配套性規(guī)章、指南及規(guī)范性文件依然不健全。
二是數(shù)據(jù)市場治理法治化程度不高。數(shù)據(jù)市場治理相關(guān)頂層立法缺失，截至2020年底，國務(wù)院及各有關(guān)部委共出臺30多項綜合性或?qū)I(yè)性與數(shù)據(jù)市場相關(guān)的政策，但在上位立法和頂層制度方面缺乏統(tǒng)籌，完整的法律與制度框架還未形成；數(shù)據(jù)市場整體法律體系層次性不夠，法律制度斷層和相關(guān)政策碎片化問題仍然突出，立法中相關(guān)部門與當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)規(guī)定均有待銜接整合；數(shù)據(jù)市場法律可操作性有待強化，主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)綜合性監(jiān)管體系不健全，法律監(jiān)管理念和監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不能完全適應(yīng)數(shù)據(jù)市場發(fā)展要求，導(dǎo)致執(zhí)法困難。
三是數(shù)據(jù)市場監(jiān)管落地化程度不高。個人數(shù)據(jù)信息保護執(zhí)行不利，現(xiàn)實中仍廣泛存在政府向企業(yè)隨意或變相索要數(shù)據(jù)、向企業(yè)索要相關(guān)數(shù)據(jù)在使用后未及時銷毀等情況；數(shù)據(jù)市場事前監(jiān)管需加強，專項行動為主的“運動式”執(zhí)法方式在短期內(nèi)能解決數(shù)據(jù)市場監(jiān)管面臨的急迫問題，但具有被動性和功利性弱點；數(shù)據(jù)侵權(quán)行為懲處力度待增大，違法成本過低導(dǎo)致數(shù)據(jù)市場相關(guān)制度的落實難以形成實效，制度約束力大打折扣；數(shù)據(jù)市場監(jiān)管協(xié)調(diào)難度較大，數(shù)據(jù)市場監(jiān)管職能分散，各部門監(jiān)管邊界不清，多頭監(jiān)管和監(jiān)管空白并存，容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管，難以形成數(shù)據(jù)市場監(jiān)管合力；數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管難以落實，雖已初步建立了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管基本框架，但相關(guān)具體制度規(guī)則細化程度不高，跨境數(shù)據(jù)流動國際合作機制相對滯后。
數(shù)據(jù)市場治理須處理好四個關(guān)系
優(yōu)化我國數(shù)據(jù)市場治理，需契合國情，符合現(xiàn)代理念，切合國際趨勢，尤其需處理好以下四個關(guān)系。
政府與市場的關(guān)系。充分發(fā)揮市場在數(shù)據(jù)要素配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補市場失靈。一方面，盡快推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，建立促進公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范。另一方面，平衡好數(shù)據(jù)市場治理和數(shù)據(jù)市場運行的關(guān)系，提升政府?dāng)?shù)據(jù)市場治理效能。
中央與地方的關(guān)系。針對地方與中央兩級數(shù)據(jù)市場的治理特質(zhì)，構(gòu)建央地兩級數(shù)據(jù)治理體系。明晰數(shù)據(jù)市場治理過程中的央地事權(quán)，科學(xué)設(shè)立央地兩級數(shù)據(jù)市場治理行政機構(gòu)與組織體系，構(gòu)建適應(yīng)我國數(shù)據(jù)市場發(fā)展要求的治理構(gòu)架。加強央地兩級各部門的治理信息共享，強化治理統(tǒng)籌，建立健全跨部門、跨區(qū)域治理聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制。
監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系�？茖W(xué)設(shè)計數(shù)據(jù)市場治理體制機制，探索高效合理的監(jiān)管機制和方式方法，推動數(shù)據(jù)市場平穩(wěn)運行。改變傳統(tǒng)無限市場治理與監(jiān)管的理念，改革傳統(tǒng)“人盯人、普遍撒網(wǎng)”的機械監(jiān)管方式，推動數(shù)據(jù)市場改革創(chuàng)新，有效促進數(shù)據(jù)市場治理法治化。
國際和國內(nèi)的關(guān)系。加強國際交流，用國際視野審視國內(nèi)數(shù)據(jù)市場基礎(chǔ)性制度構(gòu)建、規(guī)則制定和治理實踐，主動參與國際數(shù)據(jù)要素流動規(guī)則制定。鼓勵領(lǐng)先企業(yè)參與國際數(shù)據(jù)市場標(biāo)準(zhǔn)制定，推動國內(nèi)數(shù)據(jù)市場標(biāo)準(zhǔn)國際化。加快建立跨境消費者數(shù)據(jù)權(quán)益保護機制，推動建立數(shù)據(jù)安全聯(lián)盟。
完善數(shù)據(jù)市場治理的基礎(chǔ)性制度
完善和優(yōu)化數(shù)據(jù)市場治理，構(gòu)建體系完備、規(guī)則合意、執(zhí)行有效的數(shù)字治理框架，需要重視相關(guān)基礎(chǔ)性制度的建立與完善，主要包括數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、開放流通、市場競爭、安全監(jiān)管、設(shè)施規(guī)制、收入分配六個方面。
確立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度。重點是建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確立規(guī)則，形成一整套完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)認定、轉(zhuǎn)讓、使用、保護等規(guī)則，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)知識產(chǎn)權(quán)管理制度。與此同時，進一步完善個人信息授權(quán)制度，數(shù)據(jù)采集者應(yīng)通過單獨授權(quán)、明示授權(quán)等方式切實保護用戶權(quán)利。還應(yīng)健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度，尤其是盡快建立個人信息授權(quán)許可制度。
完善數(shù)據(jù)安全管理制度。首先應(yīng)健全數(shù)據(jù)安全管理法律，制定分行業(yè)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理實施細則。在此基礎(chǔ)上，完善分級分類管理制度，鼓勵對非敏感數(shù)據(jù)的依法安全合理使用，鼓勵各地區(qū)、各行業(yè)主管部門對本領(lǐng)域數(shù)據(jù)開展分級分類管理。此外，還應(yīng)建設(shè)數(shù)據(jù)泄露通知制度，創(chuàng)新數(shù)據(jù)安全監(jiān)管手段，完善數(shù)據(jù)安全保障、評估體系及安全審查制度，設(shè)立數(shù)據(jù)保護專門機構(gòu)。針對跨境數(shù)據(jù)流動，重視維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全，建立內(nèi)外有別的跨境數(shù)據(jù)流動安全保障體系。
健全數(shù)據(jù)流通交易制度。主要包括加快建立國家數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理制度，完善政企數(shù)據(jù)資源共享合作制度；探索建立正面引導(dǎo)清單、負面禁止清單和第三方機構(gòu)認證評級相結(jié)合的數(shù)據(jù)市場準(zhǔn)入管理制度，創(chuàng)新數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值、數(shù)據(jù)交易定價及數(shù)據(jù)成本和收益計量等方法；設(shè)立以數(shù)據(jù)跨境自由流動為主要特色的數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)或數(shù)字自由貿(mào)易港，持續(xù)夯實數(shù)據(jù)治理多邊合作機制基礎(chǔ)，參與反對數(shù)字貿(mào)易保護主義的磋商。
夯實數(shù)據(jù)市場治理制度。加強數(shù)據(jù)反壟斷和市場監(jiān)管制度建設(shè)，推進涉數(shù)據(jù)反壟斷和監(jiān)管治理法律法規(guī)完善工作；完善數(shù)據(jù)市場治理方法和工具體系，探索建立可追溯、可審計的數(shù)據(jù)交易登記管理制度；逐步完善多元共治的數(shù)據(jù)市場治理體系，探索推動政府、平臺、行業(yè)組織、企業(yè)及個人等多元主體參與、協(xié)同共治的新型數(shù)據(jù)市場治理機制；強化數(shù)據(jù)領(lǐng)域競爭政策與監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)，在規(guī)則制定、工作推進、調(diào)查研究等方面加強部門協(xié)同；加強數(shù)據(jù)市場治理國際合作，加強與主要經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)監(jiān)管國際合作。
建設(shè)數(shù)據(jù)設(shè)施規(guī)制制度。著重于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營企業(yè)的共建共享考核指標(biāo)落實，規(guī)范壟斷性共建共享設(shè)施租賃費，建立市場化跨行業(yè)共享機制與規(guī)制制度。不斷完善網(wǎng)間互聯(lián)互通和公平接入制度，建立互聯(lián)協(xié)議報批制度，完善互聯(lián)爭議解決制度，建立互聯(lián)互通年度報告制度。創(chuàng)新部門間和地區(qū)間協(xié)同規(guī)制制度，豐富互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心等業(yè)務(wù)事中事后規(guī)制的手段，進一步加強業(yè)務(wù)許可、網(wǎng)站備案、網(wǎng)絡(luò)接入、IP地址庫等全國性統(tǒng)一平臺建設(shè)。
建立數(shù)據(jù)收益分配制度。在初次分配環(huán)節(jié)，建立數(shù)據(jù)要素收益初次分配機制，完善數(shù)據(jù)要素市場化價格形成機制。在再分配環(huán)節(jié)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素收益再分配制度，加快建立和完善涉數(shù)據(jù)要素的稅收制度，加強對數(shù)據(jù)密集型行業(yè)高收入調(diào)節(jié)，使數(shù)據(jù)集中程度較高行業(yè)的收入水平逐步向勞動力市場平均水平接軌。同時，加快形成公共數(shù)據(jù)開放收益合理分享機制，探索運用市場化交易機制，將獲得收益納入財政預(yù)算體系，明確公共數(shù)據(jù)市場化交易獲得收益分享領(lǐng)域，完善公共數(shù)據(jù)非市場化轉(zhuǎn)讓機制。此外，健全數(shù)據(jù)普惠機制和保障保底機制，引導(dǎo)數(shù)據(jù)密集型企業(yè)關(guān)注社會責(zé)任，推進數(shù)據(jù)公共服務(wù)均等化。
（作者：曾錚、王磊，分別系國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所主任、副主任）
