日前發(fā)布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，要“完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”�；谕恋刂笜丝鐓^(qū)域交易機制，耕地后備資源缺乏的經濟發(fā)達地區(qū)可以購買耕地后備資源豐富或存量建設用地整治潛力較大地區(qū)的土地指標，從而高效率地發(fā)展經濟；而土地指標轉出地區(qū)可以通過土地指標交易，實現耕地保護的經濟價值，這對雙方都有著較大激勵。從這個意義上講，完善土地指標跨區(qū)域交易機制，將極大釋放土地的生產力，提高土地資源的總體使用效率。
不過，土地指標跨區(qū)域交易可能導致多方面風險，需要引起足夠關注。
一是可能加大補充耕地不實風險。在土地指標跨區(qū)域交易機制下，轉入方購買土地指標減輕耕地保護壓力，而轉出方關注土地指標的經濟價值，可能造成耕地保護責任模糊。為了獲取更多的土地指標，轉出方可能以某些方式虛增耕地。耕地跨區(qū)域占補平衡將增加耕地保護督察的難度，使得補充耕地不實風險可能進一步加大。
二是可能存在耕地質量下降風險，降低耕地糧食產能。土地指標跨區(qū)域交易的實質是耕地跨區(qū)域占補平衡。由于我國經濟發(fā)達地區(qū)與優(yōu)質耕地分布地區(qū)的重合度較高，經濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)質耕地被占用，而耕地后備資源較為豐富的地區(qū)水熱條件較差，這將導致即使占補的耕地質量等級名義上差別不大，但耕地實際的糧食產能卻存在較大差別。
三是可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害風險。實踐中，一些并不具備大規(guī)模土地開發(fā)條件的地方，或將違背生態(tài)規(guī)律大規(guī)模造地，威脅生態(tài)和糧食安全。加之能轉出較多土地指標的地方大部分在生態(tài)脆弱區(qū)，需關注生態(tài)環(huán)境受損風險。
四是要警惕某些地方政府從“賣地”轉向“賣土地指標”，可能導致部分農民權益受損，引發(fā)社會矛盾。
在實踐中，可從多方面入手防范土地指標跨區(qū)域交易可能引發(fā)的風險。
首先，應將永久基本農田保護制度置于首位。耕地保護制度由永久基本農田保護制度、耕地占補平衡制度等制度組成，各項制度各有側重點，彼此之間相互配合能切實保護好耕地數量、質量、生態(tài)。應切實保護好經濟發(fā)達地區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質耕地，以保障口糧絕對安全與谷物基本自給。永久基本農田之外的耕地可利用土地指標跨區(qū)域交易機制提高配置效率，以實現經濟發(fā)展與耕地保護的協同。
其次，建立完善土地指標跨區(qū)域交易監(jiān)督機制。在利用市場機制提高土地配置效率的同時，加強對土地指標跨區(qū)域交易的監(jiān)督�？山⑼恋刂笜丝鐓^(qū)域交易數據庫，跨區(qū)域土地指標轉入方和轉出方應在數據庫中提供占補耕地的位置、質量、生態(tài)等完整信息，且轉出方還需提供土地開發(fā)生態(tài)可行性評估報告，以降低有關部門進行耕地保護、生態(tài)環(huán)境督察的信息成本。在信息較充分的前提下，探索有關部門監(jiān)督土地指標轉入方地方政府，土地指標轉入方地方政府監(jiān)督土地指標轉出方地方政府，土地指標轉出方地方政府在聲譽機制下進行自我監(jiān)督。在這“三重監(jiān)督”下，通過市場機制實現耕地占補的數量、質量和生態(tài)平衡，從而實現提高經濟效率、保護耕地的雙重目標。
最后，探索土地與戶籍制度聯動改革，即允許跨省進城的農民在自愿、有償的前提下放棄家鄉(xiāng)的宅基地，將其整理復耕產生的建設用地指標轉讓給就業(yè)所在地使用，并相應獲得進城的戶籍、保障性住房、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務。農民攜帶可流轉的農村土地權益自發(fā)向經濟集聚地區(qū)轉移，實現人口與建設用地的匹配。這一改革思路在實際操作過程中可能會遇到某些阻力，需要仔細論證、試點探索。
�。ū疚膩碓矗航洕請� 作者：東北農業(yè)大學教授、博士生導師 郭珍）
（責任編輯：臧夢雅）
