人們擔(dān)心地方權(quán)力擴(kuò)大可能損害公民合法利益,憂慮權(quán)力濫用得不到獨(dú)立第三方的嚴(yán)格審查和及時(shí)糾正
日前召開的第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議,初審《中華人民共和國立法法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”),并正通過“中國人大網(wǎng)”向社會(huì)征詢意見。草案涉及中央、地方立法權(quán)劃分等諸多內(nèi)容,但其焦點(diǎn)是立法權(quán)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大下放及地方立法的內(nèi)容問題。
關(guān)于地方立法權(quán),中共十八屆三中全會(huì)上已經(jīng)釋放出了信息,即“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”,但圍繞著地方立法權(quán)擴(kuò)大到哪些城市,立法權(quán)限如何界定,如何防止權(quán)力失控以及權(quán)力濫用如何救濟(jì)等,卻一直存在著爭議。人們擔(dān)心地方權(quán)力擴(kuò)大可能損害公民合法利益,憂慮權(quán)力濫用得不到獨(dú)立第三方的嚴(yán)格審查和及時(shí)糾正。
這種擔(dān)憂并不是多余的。就在2010年10月,媒體就曾披露過一則消息,說安徽某地出臺(tái)了一個(gè)地方性法規(guī),要求地方上所有的房地產(chǎn)開發(fā)商在售房之前,必須繳納每部不低于人民幣25萬元的“首次電梯更新費(fèi)”。如若不繳,將不發(fā)放房屋預(yù)售許可證。這種亂收費(fèi)現(xiàn)象,就是在所謂“有統(tǒng)一法律依據(jù)”的合法外衣下,強(qiáng)行征收的,其立法依據(jù)及其合理性,當(dāng)然值得質(zhì)疑。所以,對(duì)地方立法權(quán)擴(kuò)大保持應(yīng)有的警覺,是十分必要的。
事實(shí)上,近年來,公民權(quán)利意識(shí)的提升和維權(quán)行動(dòng)已經(jīng)變得較為普遍。在以往,人們似乎更加擔(dān)憂政府行政權(quán)的濫用和司法權(quán)不受制約的問題,因?yàn)樾姓c司法是最為經(jīng)常和實(shí)在的權(quán)力,并且總是針對(duì)著某一個(gè)特定的個(gè)人或者單位而來,能夠讓當(dāng)事人有著更多切身的感受。而立法權(quán)似乎離日常生活很遠(yuǎn),與權(quán)利的關(guān)系也更為間接。殊不知,一條法律、一個(gè)規(guī)則,影響的是某個(gè)行業(yè)或一批人的利益,它帶來的利益或者不公都是整體而普遍的,其危害勝于某一個(gè)具體的行政或者司法行為,而且,其救濟(jì)也要比具體行為更艱難。
同時(shí),地方立法與上位法是否沖突,如何進(jìn)行審查和判斷,在實(shí)踐中也頗費(fèi)周折,十年前曾經(jīng)引起全國關(guān)注的“洛陽種子案”便是一例。
原告汝陽種子公司與被告伊川種子公司約定由被告為原告繁殖玉米種子。被告違約,原告向河南省洛陽市中級(jí)人民法院提起訴訟,請(qǐng)求適用國家種子法關(guān)于種子價(jià)格應(yīng)按照市場定價(jià)的規(guī)定,賠償其可得利益70余萬元。被告則請(qǐng)求法院適用河南省《農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》中關(guān)于種子價(jià)格應(yīng)執(zhí)行政府定價(jià)之規(guī)定,同意向原告支付違約賠償金兩萬余元。洛陽市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為:《農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律位階較低的地方性法規(guī),其與種子法相沖突的條款自然無效。而河南省人大常委會(huì)認(rèn)為:《農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》關(guān)于種子價(jià)格的規(guī)定與種子法沒有抵觸,應(yīng)繼續(xù)適用,該判決實(shí)質(zhì)是對(duì)省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)的違法審查,違背了我國人民代表大會(huì)制度,侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán),是嚴(yán)重違法行為。隨后,洛陽市中級(jí)人民法院作出處理:撤銷主審法官李慧娟審判長職務(wù)并免去審判員資格。可見,地方立法合法性的司法審查,同樣面臨體制和法律依據(jù)上的障礙。
不過,從現(xiàn)實(shí)情況看,立法權(quán)的制約雖然必要,但草案中有關(guān)立法法修法增權(quán)的內(nèi)容卻也有基層強(qiáng)烈呼吁和地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展必需的考量。
的確,我國疆域廣闊,各地發(fā)展又不平衡,不僅東西南北差距明顯,即便是在同一個(gè)省份,轄區(qū)之內(nèi)同樣存在著不少差異性和特殊性。如果按照現(xiàn)行立法法的權(quán)力設(shè)置,就難以在強(qiáng)調(diào)普遍性的基礎(chǔ)上顧及更多的地方特殊性。立法法草案這次做了重大突破,將地方立法權(quán)從原來的49個(gè)擴(kuò)大到了全國所有設(shè)區(qū)的市,總量達(dá)到了282個(gè)。為保持單一制政治體制下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,確定地方立法權(quán)范圍限于地方性事務(wù),即“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面”,強(qiáng)調(diào)地方事務(wù)不得限制、剝奪公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,不得與上位法相抵觸,地方立法事項(xiàng)還必須獲得省一級(jí)人大的批準(zhǔn)。
這樣的制約條款,目的在于防止地方立法權(quán)在進(jìn)一步擴(kuò)容之后可能出現(xiàn)的濫用。但我們認(rèn)為,還需要通過進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì),保障立法過程的公開、透明和廣泛的公眾參與,以公開推動(dòng)對(duì)立法的有效監(jiān)督,使地方立法權(quán)的行使更加符合地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展和民眾利益的需求�！�
