2014年的最后一天，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》正式公布，這預(yù)示著中國將正式啟動(dòng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革。根據(jù)改革時(shí)間表，到2020年，各級(jí)政府都要力爭編制財(cái)務(wù)報(bào)告，全部“家底”經(jīng)審計(jì)并報(bào)人大備案后，將向全社會(huì)公開。
這一改革的啟動(dòng)，不僅表明了建立現(xiàn)代型政府、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的決心，而且找到了一個(gè)切實(shí)可行的突破口，同時(shí)預(yù)示了2015年改革不會(huì)停頓，還會(huì)進(jìn)一步加大力度。
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政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告具撬動(dòng)效應(yīng)
政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等于開辟了“第二戰(zhàn)場”，旨在規(guī)范政府應(yīng)該怎么“花錢”，堪稱是又一次重大改革的起步。
政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告，盡管已是國際潮流，但在國內(nèi)尚屬首次。表面看，這只是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的小改進(jìn)，但實(shí)際上，這一改進(jìn)是一次涉及制度層面的重大改革。其意義不僅在于摸清政府及其所屬部門、單位的“家底”，將公共財(cái)產(chǎn)由模糊化管理導(dǎo)入更精確及時(shí)和公開的管理模式，還在于通過市場化的會(huì)計(jì)核算，進(jìn)一步明確任期內(nèi)政府的權(quán)力和責(zé)任。由此，為傳統(tǒng)型政府向現(xiàn)代型政府轉(zhuǎn)變注入新的內(nèi)生動(dòng)力。
如果說多年以來強(qiáng)調(diào)的行政體制改革主要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕V求，規(guī)范政府應(yīng)該“做什么”的話，那么政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等于開辟了“第二戰(zhàn)場”，旨在規(guī)范政府應(yīng)該怎么“花錢”，以此推動(dòng)行政體制的改革深化。就此而言，政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告所能產(chǎn)生的預(yù)期“撬動(dòng)效應(yīng)”，不亞于政府職能轉(zhuǎn)變。這種重要意義，決定了政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告改革的分量：堪稱是又一次重大改革的起步。
那么，政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告的“撬動(dòng)效應(yīng)”怎么產(chǎn)生？能否達(dá)到預(yù)期目的？
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公共財(cái)產(chǎn)家底不能靠匡算管理
政府資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)，本就應(yīng)該既精確又透明，但迄今為止，仍缺乏精確的統(tǒng)計(jì)。
在中國社會(huì)財(cái)富的總盤子中，政府在分配中的占比相當(dāng)大。這既是中國傳統(tǒng)的強(qiáng)政府慣性延續(xù)的結(jié)果，也是政府參與并主導(dǎo)了財(cái)富從生產(chǎn)到分配全過程的結(jié)果。改革開放以來，相當(dāng)一部分政府資產(chǎn)已通過市場化渠道上市分流，為政府財(cái)產(chǎn)的管理注入了市場化因子。比如，大量國有企業(yè)在境內(nèi)外上市，不僅實(shí)現(xiàn)了國有即公共資產(chǎn)的保值升值，提高了政府資產(chǎn)的配置效率，同時(shí)為建立市場經(jīng)濟(jì)體系打下了基礎(chǔ)。在這一過程中，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也在這部分國有資產(chǎn)中得到普遍運(yùn)用。
但是，還有大量政府管理的財(cái)產(chǎn)沒有實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換，而是繼續(xù)實(shí)施以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)原則。所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制，其主要區(qū)別在于，前者是以資金到位情況為基礎(chǔ)，后者則以財(cái)務(wù)行為為基礎(chǔ)。而隨著當(dāng)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)治理模式發(fā)生變化，越來越多的政府財(cái)務(wù)行為，并不是在資金到位后才發(fā)生。比如，許多重大基建項(xiàng)目都是在企業(yè)先墊付資金的情況下啟動(dòng)，政府在資金到位后再返還。再如，通常中央財(cái)政撥付資金都會(huì)在每年兩會(huì)后才陸續(xù)下?lián)埽侥甑走_(dá)到高峰，這滯后于政府年度工作安排。按照收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府資產(chǎn)的全貌就無從反映。在這種情況下，無論是政府的預(yù)算編制還是決算審核，都部分失去了意義。
實(shí)際上，因?yàn)闀?huì)計(jì)準(zhǔn)則的相對滯后，近年來一些政府資金的使用方式屢屢顯現(xiàn)出奇怪之處，引發(fā)廣泛關(guān)注。比如，政府預(yù)算與年底突擊花錢之間存在的矛盾之處，就部分源于政府部門編制預(yù)算不能按照實(shí)際支付、運(yùn)行成本等情況予以精算，因此只能按照上年規(guī)模編制。而出于保證來年資金不被壓縮的考量，不少政府部門都有年底突擊花錢的沖動(dòng)，即使三令五申也難以禁絕。
再如，最近幾年，地方政府負(fù)債情況總是成為一個(gè)需要猜測的謎。在一些人看來，地方債是中國經(jīng)濟(jì)的隱形炸彈，在另一些人看來，地方債風(fēng)險(xiǎn)可控。盡管這兩種對立意見都能找到支持?jǐn)?shù)據(jù)，但其數(shù)據(jù)基本都是匡算的結(jié)果，因此總是缺乏說服力。
最關(guān)鍵的是，政府資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)，本就應(yīng)該既精確又透明，但迄今為止，仍缺乏精確的統(tǒng)計(jì)。有研究機(jī)構(gòu)估算，中央和地方直接控制的資產(chǎn)大約有70萬億，而社科院的估算則認(rèn)為，2013年中國政府的凈資產(chǎn)為106.9萬億。無論是哪個(gè)數(shù)據(jù)更接近真實(shí)，都明顯高于全年的GDP，這與發(fā)達(dá)國家形成了鮮明對比。由此引出的問題是，如此大規(guī)模的資產(chǎn)，不能通過匡算來實(shí)施模糊管理，越是能掌握真實(shí)情況，越有利于精確管理，這也是保護(hù)全民利益的需要。因此，從匡算升級(jí)到精算是應(yīng)有之義。
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推進(jìn)改革需要精確的數(shù)目字管理
通過國有財(cái)產(chǎn)的去模糊化，達(dá)到更精確的“數(shù)目字管理”，優(yōu)化和平衡中央與地方的財(cái)富分配格局，為深化改革去除障礙。
十八大以來，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化成為改革的主要目標(biāo)。其中，財(cái)稅體制改革是至關(guān)重要的切入點(diǎn)。醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審的新預(yù)算法，確立了細(xì)化全口徑預(yù)算、預(yù)算公開制度，其目的就是在前端管好政府的“錢袋子”。新預(yù)算法還賦予地方政府在一定條件下自主發(fā)債的權(quán)利，其目的在于優(yōu)化央地關(guān)系，發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟(jì)治理自主性。近期，國家統(tǒng)計(jì)局宣布不再以地方數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)核算GDP。
如果我們把這些制度層面的改進(jìn)統(tǒng)合起來看，就可以發(fā)現(xiàn)一條極其明顯的脈絡(luò)，即通過國有財(cái)產(chǎn)的去模糊化，達(dá)到更精確的“數(shù)目字管理”，優(yōu)化和平衡中央與地方的財(cái)富分配格局，為深化改革去除障礙。實(shí)際上，在歷史學(xué)家對中國歷史的總結(jié)梳理中，能否實(shí)現(xiàn)“數(shù)目字管理”，一直是影響歷史興衰周期的關(guān)鍵所在。而新的改革形勢，和趨于現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段，對于能否實(shí)現(xiàn)精確的“數(shù)目字管理”，提出了更高要求。
從管好政府“錢袋子”的角度說，僅僅依靠現(xiàn)行的預(yù)決算管理模式，還不足以實(shí)現(xiàn)精確管理。這既是預(yù)決算審核時(shí)間過短決定的，也是收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不能完全對應(yīng)實(shí)際情況決定的。而權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，要求各級(jí)政府建立以資產(chǎn)負(fù)債表為主的財(cái)務(wù)報(bào)表，在這張報(bào)表中，政府固定資產(chǎn)、債務(wù)規(guī)模、現(xiàn)金流、日常運(yùn)行成本、所屬單位無形資產(chǎn)、公共設(shè)施估值和折舊等，都需要依照要求呈現(xiàn)，并適時(shí)向全社會(huì)公布。由此，就極大補(bǔ)充了預(yù)決算審核制度存在的不足，并為社會(huì)提供了更全面的監(jiān)督樣本。
從推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的角度說，可以想象，在這樣一份詳盡的政府財(cái)務(wù)報(bào)表中，除了保密項(xiàng)目，政府的資產(chǎn)運(yùn)作將得到較為全面的呈現(xiàn)，這對政府決策的平衡作用將是巨大的。過去，政府財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作只是提供一個(gè)數(shù)字，而今后，哪一屆政府變動(dòng)了資產(chǎn)負(fù)債表，導(dǎo)致政府資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大了還是縮小了，政府債務(wù)在誰手上增加了或減少了，為什么增加或減少，是否具有充分的合理性，都將被反映出來。
在公眾審視下，不僅可以倒逼政府決策更加注重民主化、科學(xué)化，而且也為上級(jí)部門推行重大項(xiàng)目終身負(fù)責(zé)制，客觀評估下級(jí)政府的政績提供了直觀的參考依據(jù)。由此，政府行政的優(yōu)化也可得到推動(dòng)。
從優(yōu)化央地關(guān)系的角度說，在地方政府獲得自主發(fā)債權(quán)后，如何避免可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)誰發(fā)債誰負(fù)責(zé)的基本原則，也需要更精確的政府財(cái)報(bào)做支撐。信用是發(fā)債并合理定價(jià)的關(guān)鍵因素，為避免可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府有必要建立與市場主體相類似的主權(quán)信用等級(jí)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，提供了評估地方政府信用等級(jí)的基礎(chǔ)。信用等級(jí)高的地方政府，可以獲得發(fā)債成功的保證，并降低發(fā)債成本；信用等級(jí)低的地方政府，則要么需要付出更高成本，要么發(fā)債失敗。這等于引入了市場化的手段控制風(fēng)險(xiǎn)。
可以說，推進(jìn)各方面的深入改革，需要對政府資產(chǎn)精確管理，而精確管理既是國家治理現(xiàn)代化應(yīng)該達(dá)到的結(jié)果，也是保證在這一進(jìn)程中少付成本的前提。
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設(shè)立時(shí)間表緣于準(zhǔn)備過程復(fù)雜
中國政府層級(jí)、行政單位繁多，與下屬事業(yè)單位的利益關(guān)系沒有完全理清。這種復(fù)雜性，決定了設(shè)立過渡期、時(shí)間表的復(fù)雜性。
政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革具有一石多鳥的多重正向效應(yīng)，為何不能迅速推進(jìn)，而要設(shè)立時(shí)間表？答案是，作為新生事物，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告需要一個(gè)準(zhǔn)備過程。
其一，出于保證既得利益的考量，可以斷言，有不少政府部門、單位未必具有主動(dòng)推進(jìn)此項(xiàng)改革的積極性。這一點(diǎn)，從近年來“三公經(jīng)費(fèi)公開”的過程中可見一斑。盡管“三公”公開已成慣例，但公開信息模糊、對經(jīng)費(fèi)變動(dòng)情況解釋不清、除審計(jì)外缺乏相應(yīng)的立體追責(zé)機(jī)制等情況仍屢見不鮮。而政府財(cái)務(wù)報(bào)告要求披露的政府資產(chǎn)信息更加全面翔實(shí)，要集聚推動(dòng)這項(xiàng)改革的共識(shí)需要一個(gè)過程。
其二，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告既有格式化要求，也需要對政府所屬資產(chǎn)進(jìn)行全面評估才能發(fā)揮作用，現(xiàn)階段還需要補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)環(huán)節(jié)。一方面，有形政府資產(chǎn)還不完全掌握，比如地下管道數(shù)據(jù)，不少地方政府未盡掌握信息，而無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定等也需要時(shí)間。另一方面，在資產(chǎn)的估值和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等方面，基本是白手起家，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)體系。比如，公共設(shè)施的折舊如何計(jì)算，能否避免通過折舊率計(jì)算牟取局部利益等情況發(fā)生，都需要深入研究。
其三，政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度需與其他相關(guān)制度盡可能契合。比如，政府資產(chǎn)跨期支出與財(cái)政資金撥付存在的時(shí)間差，能否盡可能縮小；政府人事變動(dòng)與資產(chǎn)負(fù)債表之間如何建立起合理的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制等，都需要進(jìn)一步打磨。
相對于發(fā)達(dá)國家實(shí)施的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，中國推行類似制度的難度更大。這是因?yàn)�，客觀上，中國各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理中所起的作用更大，基于這種作用，政府層級(jí)、行政單位繁多，與下屬事業(yè)單位的利益關(guān)系沒有完全理清。這種復(fù)雜性，也決定了設(shè)立過渡期、時(shí)間表的復(fù)雜性。
取法乎上得乎其中。即使在政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革過程中存在變數(shù)，即使在這一制度成型落地后早期不能發(fā)揮出潛在的所有作用，但仍可以對其前景保持樂觀。因?yàn)�，政府�?cái)務(wù)報(bào)告制度改革啟動(dòng)本身，即已表明了建立現(xiàn)代型政府，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的決心，而且找到了一個(gè)切實(shí)可行的突破口。2014年最后一天啟動(dòng)的這項(xiàng)改革如同一個(gè)昭示，預(yù)示了2015年改革不會(huì)停頓，還會(huì)進(jìn)一步加大力度。這樣的改革意志，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度逐漸發(fā)揮作用提供了最基礎(chǔ)的保證。
