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編者按
2015年12月20日-21日，中央城市工作會(huì)議在京召開，這是新中國(guó)成立以來(lái)召開的第四次中央城市工作會(huì)議。會(huì)上習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理分別發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了當(dāng)前城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，深刻闡明了未來(lái)城市工作的任務(wù)，對(duì)未來(lái)城市的發(fā)展作出了重要的頂層設(shè)計(jì)，也為破解城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)矛盾和促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型變革提出了框架性的方案。為此，新年伊始，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)城市百人論壇、光明日?qǐng)?bào)理論部在京聯(lián)合舉辦了“學(xué)習(xí)中央城市工作會(huì)議精神座談會(huì)”，與會(huì)學(xué)者在學(xué)習(xí)中央城市工作會(huì)議精神的基礎(chǔ)上，圍繞未來(lái)的城市發(fā)展和城市工作展開深入研討。本刊今日特刊發(fā)與會(huì)學(xué)者的論點(diǎn)摘要，以饗讀者。
認(rèn)識(shí)和尊重城市發(fā)展規(guī)律
□ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng) 倪虹
城市是歷史發(fā)展的動(dòng)力，是人類文明的搖籃。當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)，首先是城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的較量。改革開放以來(lái)，我國(guó)城市在國(guó)家戰(zhàn)略全局中的地位日益凸顯、作用愈加關(guān)鍵，無(wú)疑已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“火車頭”、深化改革創(chuàng)新的“主陣地”和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的“橋頭堡”。只有把城市的改革動(dòng)能充分發(fā)掘出來(lái)，把城市的創(chuàng)新潛力有力激發(fā)起來(lái)，才能真正為新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)插上持續(xù)翱翔的“雙翼”，完成跨越中等收入陷阱的歷史重任。
城市是一個(gè)復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”，城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有著自身特有的運(yùn)行規(guī)律。遵循了規(guī)律，就能把握城市發(fā)展的正確方向；違背了規(guī)律，就將受到懲罰�，F(xiàn)在城市發(fā)展中出現(xiàn)的很多矛盾和問(wèn)題，歸根結(jié)底就在于沒(méi)有把握好城市發(fā)展規(guī)律。為此，會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。
把握好城市發(fā)展規(guī)律，就要把“以人民為中心”作為城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民；就要把“資源環(huán)境承載力”作為城市發(fā)展的基本依據(jù)和剛性約束，人口規(guī)模和城市用地要匹配、和資源環(huán)境承載力要適應(yīng)；就要把“改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”作為城市發(fā)展的第一動(dòng)力，以改革促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)新激活發(fā)展?jié)摿Α?/p>
首先，從注重量變，轉(zhuǎn)向注重質(zhì)升。過(guò)去在生產(chǎn)力水平低和物質(zhì)短缺的條件下，我們更多地將城市發(fā)展的重點(diǎn)放在量的積累和速度的提升上，這是符合當(dāng)時(shí)實(shí)際的。但城市發(fā)展到今天，所面臨的突出問(wèn)題已不再是“有沒(méi)有”“夠不夠”的問(wèn)題，而是“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”的問(wèn)題。這就需要從“質(zhì)”上實(shí)現(xiàn)一次飛躍，樹立“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”的理念，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。
其次，從注重工業(yè)化轉(zhuǎn)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并重。當(dāng)前，我國(guó)正處在工業(yè)化的中后期，城鎮(zhèn)化速度也將從高速轉(zhuǎn)為中高速。工業(yè)化主要解決的是發(fā)展生產(chǎn)力的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化則涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整。從世界發(fā)展進(jìn)程看，在工業(yè)化的中前期，工業(yè)化往往決定城市化；在工業(yè)化的中后期，城市化則更多地影響工業(yè)化。適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，就要從優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系入手，完善供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，并著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正在城市落戶的問(wèn)題。
最后，從注重城市競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向注重城市競(jìng)合。縱觀改革開放以來(lái)的城市發(fā)展，一個(gè)重要?jiǎng)恿蛠?lái)自城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。隨著人口、資源和環(huán)境等硬約束越發(fā)趨緊，城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、邊際效應(yīng)、文化氛圍等方面都發(fā)生了變化，導(dǎo)致城市之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也隨之改變。未來(lái)城市競(jìng)爭(zhēng)不再是單向度的“零和游戲”，而是更加注重合作共贏、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。世界城市發(fā)展的新變化，也要求城市之間要通過(guò)深化合作來(lái)優(yōu)化資源配置、提升利用效率。只有這樣，才能促使城市早日跨上競(jìng)爭(zhēng)的“升級(jí)版”，真正立于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不敗之潮頭�！俺鞘腥骸钡陌l(fā)展戰(zhàn)略，就是“競(jìng)合”的一個(gè)重要體現(xiàn)。通過(guò)相互合作、緊密配合、資源共享，最終能夠產(chǎn)生“一加一遠(yuǎn)大于二”的集聚效應(yīng)。
城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上涉及的還是利益關(guān)系和利益格局的深層調(diào)整，轉(zhuǎn)起來(lái)并不容易，有時(shí)甚至還要經(jīng)歷痛苦的過(guò)程。但必須要看到，只有改革，才能催生城市發(fā)展新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；只有改革，才能增強(qiáng)城市發(fā)展的整體性、持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；只有改革，才能促進(jìn)人與自然和諧相處，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展；只有改革，才能提高城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，實(shí)現(xiàn)開放發(fā)展；只有改革，才能讓人民在城市發(fā)展中擁有更多獲得感，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。
提煉城市發(fā)展規(guī)律的三個(gè)角度
□ 國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng) 仇保興
本次中央城市工作會(huì)議提出要尊重城市發(fā)展規(guī)律，怎樣提煉和認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律？我認(rèn)為有三個(gè)角度：
一是從理論上來(lái)推理。美國(guó)著名規(guī)劃學(xué)家路易斯·芒福德在他百科全書式的名著《城市發(fā)展史》中寫道，人類的城市夢(mèng)進(jìn)行了五千多年，只要人類存在，都有城市夢(mèng)。這些夢(mèng)都是從烏托邦開始的。人們探究城市發(fā)展規(guī)律首先是根據(jù)理論、理想目標(biāo)推演的，這種推演方法的好處是向前看覺(jué)得目標(biāo)很清楚、很鼓舞人心，但壞處是容易導(dǎo)致人們進(jìn)入烏托邦式的迷茫，這也是人類歷史上的眾多悲劇之一。
二是從歷史經(jīng)驗(yàn)中提煉，對(duì)我國(guó)有非常重要啟示作用的第一次城市化浪潮是在英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家發(fā)動(dòng)的，第二次城市化浪潮是在美國(guó)、加拿大等北美國(guó)家掀起的，第三次是拉美、東南亞發(fā)展中國(guó)家的城市化浪潮。這三次城市化浪潮都有很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，而且都有相應(yīng)的城市病，這些病怎么去治療，有的治錯(cuò)了，有的治對(duì)了，都寫成文獻(xiàn)巨牘，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是我們提煉不同的國(guó)家、不同的民族、不同的文化、不同的發(fā)展階段城市發(fā)展規(guī)律的寶貴遺產(chǎn)。
三是從問(wèn)題導(dǎo)向歸納。實(shí)用主義的“問(wèn)題導(dǎo)向法”是城市工作者的偏愛(ài)，20世紀(jì)形成的兩個(gè)里程碑式的憲章非常典型，一個(gè)是雅典憲章，1933年由法國(guó)建筑師勒·科比西耶率領(lǐng)規(guī)劃師針對(duì)第一次城市化浪潮出現(xiàn)的城市病，主要是工業(yè)污染、人口壽命縮短、非常嚴(yán)重的霍亂癥、城市衛(wèi)生條件非常差、環(huán)境污染非常嚴(yán)重等病癥開出的一系列的藥方，比如設(shè)立明確的城市分區(qū)，功能區(qū)的劃分就是那時(shí)候提出來(lái)的。到了1977年，國(guó)際建協(xié)又在秘魯利馬提出了馬丘比丘憲章。憲章開頭就寫明：從文化上來(lái)講，人類的文明不只一種，不僅有從古希臘傳承下來(lái)的西方文明，還有其他的文明，馬丘比丘就是印加帝國(guó)歷史上一個(gè)重要的城市。在這部憲章中回顧了1933年以來(lái)規(guī)劃師們開出的藥方與現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律的沖突，提出了城市是流動(dòng)性的空間，這種流動(dòng)性空間不能被汽車和功能分區(qū)所區(qū)隔，這一點(diǎn)我認(rèn)為對(duì)我國(guó)是非常重要的。所以，我們認(rèn)識(shí)城市規(guī)律應(yīng)該從理論推演、歷史歸納和問(wèn)題導(dǎo)向三個(gè)方面進(jìn)行提煉。
重視能源與城市的關(guān)系
□ 中國(guó)工程院院士、清華大學(xué)教授 江億
現(xiàn)在能源問(wèn)題，包括碳排放、霧霾都是老百姓關(guān)心的大事，這些都和城市建設(shè)、城鎮(zhèn)化關(guān)系特別大。這樣就衍生出一個(gè)問(wèn)題，到底未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化要變成什么樣？
首先，城鎮(zhèn)化和能源的關(guān)系特別大，尤其是城市的建筑運(yùn)行用能和客運(yùn)交通用能這兩個(gè)數(shù)加起來(lái)，在美國(guó)占總能源消耗的65%，而在中國(guó)占總能源消耗的35%。中國(guó)能源大部分是用于工業(yè)生產(chǎn)，而美國(guó)大部分都用在城市，圍繞人的消費(fèi)。再看人均值，中國(guó)人均建筑用能和客運(yùn)交通用能是美國(guó)人均值的1/7，是西歐的1/3.5到1/4，中國(guó)城鎮(zhèn)看似已經(jīng)充分發(fā)展起來(lái)了，但和歐洲、美國(guó)、日本相比，是在能源消耗人均消費(fèi)量很低的狀況下發(fā)展起來(lái)的，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)主要特色。
現(xiàn)在的問(wèn)題是這個(gè)狀況能否維持下去。是該維持下去，還是隨著經(jīng)濟(jì)上漲和生活水平提高也走上去？中國(guó)的人均建筑用能和客運(yùn)交通用能如果達(dá)到美國(guó)的水平，這兩項(xiàng)需要的能源將是目前中國(guó)總能源的1.7倍，中國(guó)不可能在那么高的能源消耗狀況下運(yùn)行。
那么，怎樣才能維持現(xiàn)在的強(qiáng)度，不出現(xiàn)西方國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)的建筑用能消耗和交通能源消耗的巨大上漲？我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上和建筑形式上，包括公共設(shè)施和住宅小區(qū)的建設(shè)模式，時(shí)時(shí)刻刻都要想著提倡綠色節(jié)能的理念，要考慮到中國(guó)正在走綠色低碳文明發(fā)展的道路，這是現(xiàn)在城市化發(fā)展中非常重要的一個(gè)方面。
首先，建筑規(guī)模要控制�，F(xiàn)在中國(guó)建筑總規(guī)模560億平方米，再加上110億平方米正在施工的工程，總共是670億平方米，很快達(dá)到700億平方米，這意味著將達(dá)到人均50平方米，人均量已經(jīng)超過(guò)了日本，日本的人均量才40多平方米，中國(guó)已經(jīng)成為亞洲第一。在我們的土地資源和能源環(huán)境非常有限的情況下，人均擁有房屋面積達(dá)到亞洲第一，這和綠色發(fā)展與生態(tài)文明的理念都是相左的。我們要考慮清楚，到底什么是小康，那時(shí)候該是什么樣的生活模式，整個(gè)城市是什么模式。我認(rèn)為，必須要控制建筑總量，盡快實(shí)施物業(yè)稅，建筑能耗要盡快實(shí)行總量控制，盡快實(shí)現(xiàn)建筑用能的梯級(jí)價(jià)格制，交通方面要優(yōu)先發(fā)展公共交通。再就是文化、宣傳、教育方面，給大眾灌輸綠色、低碳、節(jié)約的東西，形成生態(tài)文明的文化。
城市工作的價(jià)值取向是以人為本
□ 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師 楊保軍
城市工作的價(jià)值指向到底是什么。過(guò)去在人們的觀念中就是做大做強(qiáng)，人口越多越好，土地規(guī)模越大越好。中心工作就是招商、引資競(jìng)賽，園區(qū)、新區(qū)建設(shè)。此次中央城市工作會(huì)議指出，城市建設(shè)的中心目標(biāo)是要讓城市和諧宜居，讓生活變得更美好，這就回歸到了城市發(fā)展的本源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于城市發(fā)展，二者是相輔相成的，前者不能替代后者。這一方向符合歷史發(fā)展客觀規(guī)律，也符合人民群眾的期望。所以，城市工作要把讓城市和諧宜居作為中心理念，把解決好人的問(wèn)題作為根本的價(jià)值取向，就是讓群眾在城市生活得更方便、更舒適、更美好。
在和諧宜居的理念指導(dǎo)下，將來(lái)的城市工作如何走出一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路？我想有五個(gè)方面：
一是符合國(guó)情。我國(guó)的國(guó)情有幾個(gè)特征：一是超大規(guī)模體量，我國(guó)的人口數(shù)量比整個(gè)歐洲還多，不能簡(jiǎn)單套用歐洲和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)；二是顯著的地域差異，因此政策不能一刀切；三是特殊的制度環(huán)境，我國(guó)的體制機(jī)制與其他國(guó)家是不同的；四是悠久的文明傳統(tǒng)，中國(guó)擁有幾千年的農(nóng)耕文明史，城鎮(zhèn)化是在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上來(lái)完成的；五是壓縮的發(fā)展進(jìn)程，我們是追趕式的發(fā)展。根據(jù)國(guó)情，我們的城市發(fā)展可以借鑒別人，但更要體現(xiàn)自己的特色。
二是尊重規(guī)律，此次會(huì)議已有詳細(xì)闡述。
三是傳承文化，中國(guó)傳統(tǒng)的人居環(huán)境 有別于西方，體現(xiàn)了很高的智慧，強(qiáng)調(diào)人與自然、人與社會(huì)的協(xié)調(diào)。中國(guó)將來(lái)要建設(shè)的人居環(huán)境，如何通古今之變，謀中國(guó)人居環(huán)境復(fù)興之道，是我們這一代學(xué)者的責(zé)任。
四是以人為本，此次會(huì)議也有明確說(shuō)明。
五是五大統(tǒng)籌為手段，五大統(tǒng)籌如果做好了，就體現(xiàn)了中國(guó)特色的城市發(fā)展道路。關(guān)于第一大統(tǒng)籌即全局性，我認(rèn)為，城市活動(dòng)是多種多樣的，不同學(xué)科的視角是不一樣的，關(guān)注重點(diǎn)也不一樣，一個(gè)學(xué)科只能看到城市的一面，而不是完整的城市面相。這就要求不同學(xué)科間的交流與包容。城市研究的全局性非常重要，需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等多角度來(lái)考慮。
城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步
□ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng) 蔡昉
沒(méi)有農(nóng)民的城鎮(zhèn)化就沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，反之亦然，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒(méi)有城鎮(zhèn)化，也就沒(méi)有農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動(dòng)，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。
2014年我們常住人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了55%，但是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平還比較低，目前大概只有37%。
這些年通過(guò)把土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等鼓勵(lì)政策，促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)。在13億畝多承包地中，現(xiàn)在大概有3.8億畝進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，有9.4億畝是沒(méi)有流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)的部分約占28%。從農(nóng)戶來(lái)看，約有1.7億農(nóng)戶還沒(méi)有流轉(zhuǎn)土地，只有6000萬(wàn)農(nóng)戶是部分或全部土地被流轉(zhuǎn)，所占比重只有26%。
比較世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)的農(nóng)戶規(guī)模幾乎是最小的，例如，與印度、日本以小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)著稱的國(guó)家相比，我們戶均土地面積只相當(dāng)于它們的一半；與典型歐美國(guó)家比，我們大體上是美國(guó)的1/200、英國(guó)的1/100和法國(guó)的1.5%，非洲、拉美國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模通常也都明顯大于我國(guó)。
中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是解決溫飽的問(wèn)題，在這個(gè)階段家庭承包制的效果很明顯。第二個(gè)階段是解決農(nóng)民收入的問(wèn)題，主要靠的是農(nóng)產(chǎn)量增長(zhǎng)和農(nóng)民外出，今天來(lái)看，農(nóng)民的收入已明顯提高，而且從2009年之后城鄉(xiāng)收入差距也在縮小。但仔細(xì)分析農(nóng)民的收入構(gòu)成會(huì)發(fā)現(xiàn)，2012年農(nóng)戶純收入中有65.6%與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)，而在當(dāng)年增長(zhǎng)的收入中，這類收入的貢獻(xiàn)更高達(dá)78.5%。也就是說(shuō)，農(nóng)民不是靠農(nóng)業(yè)增加收入的，這與農(nóng)民沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)出有關(guān)。如果我們不能建立一個(gè)有效率、有規(guī)模、能自立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，就不能保證農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得足夠、穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)的收入，就解決不了“三農(nóng)”問(wèn)題。所以，只有擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，才可能有一個(gè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。
我國(guó)的勞動(dòng)力已越來(lái)越短缺，農(nóng)業(yè)中資本替代勞動(dòng)、機(jī)器替代人的現(xiàn)象已很明顯。近些年農(nóng)業(yè)的機(jī)械化大幅度增加，機(jī)械化拖拉機(jī)和牽引農(nóng)具的增長(zhǎng)速度都是兩位數(shù)，但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，導(dǎo)致投入到農(nóng)業(yè)的資本和各種補(bǔ)貼形成邊際效應(yīng)遞減的情形。據(jù)我們計(jì)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制，資本報(bào)酬已經(jīng)出現(xiàn)遞減現(xiàn)象，在這種趨勢(shì)下是很難建立一個(gè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的。因此，必須通過(guò)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步，通過(guò)贏得改革紅利，實(shí)現(xiàn)我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中要特別關(guān)注三個(gè)因素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。贏得規(guī)模經(jīng)濟(jì)才能確保農(nóng)業(yè)成為支撐農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要源泉；二是勞動(dòng)參與率。沒(méi)有穩(wěn)定的農(nóng)民工市民化，勞動(dòng)力的穩(wěn)定供給就得不到保障，因此，必須加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；三是全要素生產(chǎn)率。清除體制障礙，繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)資源重新配置的效率，為全要素生產(chǎn)率作出貢獻(xiàn)。
讓農(nóng)民工與市民享受同等的公共服務(wù)
□ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng) 高培勇
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題已經(jīng)提出好多年，這件事之所以推進(jìn)得如此艱難，恐怕和我們習(xí)以為常的理念、體制、思想不無(wú)關(guān)系。不對(duì)這些體制、理念、思想乃至戰(zhàn)略作出根本性的調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題將是非常困難的。
從體制來(lái)看，我們建國(guó)后就開始實(shí)行二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，最終體現(xiàn)在財(cái)政二元體制上，即以城鄉(xiāng)分界，政府提供的公共服務(wù)基本上僅覆蓋于城市。改革開放后，隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，以區(qū)域分界逐漸轉(zhuǎn)化為以戶籍分界。即便大家共居一個(gè)城市，由于身份差異，公共服務(wù)基本上也只是覆蓋到城市居民。進(jìn)入21世紀(jì)后又有了轉(zhuǎn)機(jī)，隨著公共財(cái)政體制建設(shè)，我們舉起了“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀農(nóng)村大地”的旗幟。但是，仍實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，做好新形勢(shì)下城市工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，或者目前究竟到到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)候之類的問(wèn)題。
城市管理者總認(rèn)為是在為市民服務(wù)，我覺(jué)得應(yīng)該換一個(gè)說(shuō)法，叫做為納稅人服務(wù)。為市民服務(wù)和為納稅人服務(wù)有什么不同？當(dāng)講到市民的時(shí)候往往指的是戶籍人口。比如當(dāng)公共汽車擁擠的時(shí)候，大家抱怨外來(lái)人口擠占了城市居民的空間；當(dāng)小學(xué)收了農(nóng)民工子女的時(shí)候，城市子女覺(jué)得是外來(lái)人口分了他們應(yīng)當(dāng)享受的奶酪。若改為為納稅人服務(wù)，就可以在相當(dāng)程度上解決這樣的問(wèn)題。因?yàn)椴还苁寝r(nóng)村人口還是戶籍人口，實(shí)際上你只要生活在一個(gè)地方都給當(dāng)?shù)卣暙I(xiàn)了一份稅收。這和以往的認(rèn)識(shí)不同，很多人過(guò)去曾經(jīng)認(rèn)為外來(lái)人口、農(nóng)村人口不對(duì)當(dāng)?shù)囟愂兆鞒鲐暙I(xiàn)，其實(shí)不是。因?yàn)槲覀兊亩愔平Y(jié)構(gòu)有兩大特點(diǎn)：一是70%以上是間接稅，消費(fèi)就是納稅，吃什么用什么，其價(jià)格中都包含有稅；二是90%以上是企業(yè)稅，企業(yè)多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉(zhuǎn)嫁范圍的稅收。所以，不管是哪里人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權(quán)享受這樣的公共服務(wù)。
城鎮(zhèn)化需要政府花錢，主要花在公共服務(wù)上。我們目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，政府履行基本職能支出大概占全部支出的20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占40%，社會(huì)福利支出占40%。對(duì)比其他國(guó)家，在美國(guó)，履行政府基本職能支出占30%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占10%，社會(huì)福利支出占60%；在歐洲國(guó)家，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占10%，社會(huì)福利支出占70%。轉(zhuǎn)型國(guó)家，比如匈牙利和波蘭，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占15%，社會(huì)福利支出占65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所花的錢從哪里來(lái)？在經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收入總量不可能有較大增加的情況下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是必須的。
政府收支的視野也需要很大調(diào)整。一提到政府提供公共服務(wù)，人們就把眼光盯在政府財(cái)政預(yù)算上，即一般公共預(yù)算。一般公共預(yù)算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%~38%停留在其他三本預(yù)算上，政府基金預(yù)算、社保預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。隨著新預(yù)算法的實(shí)施，我們應(yīng)該有一個(gè)大預(yù)算的概念，即要把所有的政府收支都作為提供公共服務(wù)的財(cái)源所在，這樣，在農(nóng)村居民市民化的過(guò)程中，可以動(dòng)用的財(cái)政資金的來(lái)源將會(huì)多出許多。
