據(jù)媒體報(bào)道，1月11日，財(cái)政部網(wǎng)站公布《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，明確對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，并提出建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和妥善處理存量債務(wù)。地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
雖然《預(yù)算法》規(guī)定，地方財(cái)政不能編制赤字預(yù)算，也不能搞赤字財(cái)政。但是，并沒有規(guī)定地方不能負(fù)債。因此，地方政府也就充分利用規(guī)則，通過“土地財(cái)政”玩起了赤字財(cái)政。不僅如此，其規(guī)模、數(shù)量、用途等，還可以不受限制、不受《預(yù)算法》約束，不提高資金使用的透明度。也正因?yàn)槿绱耍櫧駷橹�，地方債�?guī)模到底有多大，仍處于官方與民間完全不一致的現(xiàn)象。
值得注意的是，由于地方債務(wù)是伴隨著“土地財(cái)政”快速形成的。前些年，由于房地產(chǎn)市場十分火爆，來自于土地的收入也非�？捎^。因此，地方政府負(fù)債的熱情也十分高漲，大拆大建幾乎成了地方政府的代名詞，成為地方政府工作的最重要部分。但是，由于土地是不可再生資源，當(dāng)土地價(jià)值被人為地過度挖掘以后，總有一天需要回歸。而回歸之日，可能就是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之時(shí)。因?yàn)椋恋貎r(jià)值泡沫，會(huì)被市場刺破的。相反，地方債務(wù)卻不會(huì)因?yàn)橥恋貎r(jià)值泡沫的刺破而消失。當(dāng)同樣的土地?zé)o法償還同樣的債務(wù)，且土地變現(xiàn)都存在嚴(yán)重問題時(shí)，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也就難以控制了。
問題在于，地方債一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，其所帶來的就不僅僅是地方政府的破產(chǎn)問題，還有與地方債務(wù)緊緊捆綁在一起的銀行。即便按照官方披露的數(shù)據(jù)，到2015年底債務(wù)總額16萬億，由于多數(shù)是銀行債務(wù)，其對(duì)銀行的沖擊可想而知。所以，控制地方債風(fēng)險(xiǎn)，不讓地方因?yàn)橘Y金鏈斷裂而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就成了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須邁過的一道坎。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的五大任務(wù)中，地方債也是任務(wù)之一。
那么，此次財(cái)政部出臺(tái)的地方債限額管理意見，到底能不能對(duì)地方債發(fā)揮有效的制約作用，對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生防爆功能呢？地方債的爆炸引線到在哪呢？限額管理意見能否緊緊地抓住爆炸引線，既達(dá)到控制債務(wù)總額的目的，也起到防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的作用呢？顯然，這是最為關(guān)鍵的問題。
我們注意到，意見明確規(guī)定，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，將通過三年左右的過渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。這樣做，有兩個(gè)方面的好處：一是可以將債務(wù)償還的壓力向后延伸；二是可以有效化解銀行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將銀行與政府在債務(wù)問題上分割開來。
但是，也要注意，債務(wù)償還期限后移，并不代表債務(wù)消失。也就是說，政府償債的責(zé)任還在，只是推給了后人。同時(shí)，銀行會(huì)不會(huì)同意將這些“優(yōu)質(zhì)”貸款放棄，繼而將資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)呢？這也是一個(gè)值得關(guān)注的問題。要知道，在銀行的眼里，把錢放給政府，還是最放心的。不然，地方債也不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速形成。
這也意味著，債務(wù)置換只不過是緩解眼前的困難、化解眼前的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有有效的債務(wù)化解機(jī)制，地方債仍然可能會(huì)出現(xiàn)比較大的風(fēng)險(xiǎn)。甚至可以這樣說，在一些債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、收入來源有限的地方，還可能出現(xiàn)連利息也無力支付的現(xiàn)象。那么，財(cái)政部門將通過什么方式抓緊爆炸引線，不讓這些地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)現(xiàn)象呢？
應(yīng)當(dāng)說，債務(wù)置換除了可以將償債壓力后移之外，也可以將地方債顯性化。關(guān)鍵在于，這只是明賬。那些官方在調(diào)查過程中沒有掌握的政府債務(wù)、或有債務(wù)等，到底有多少，可能才是真正的地方債爆炸引線。因?yàn)�，相�?dāng)一部分地區(qū)在上報(bào)債務(wù)數(shù)量時(shí)，沒有說實(shí)話。真正的債務(wù)，可能要遠(yuǎn)高于官方公布的數(shù)據(jù)。如此一來，如何防止這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，可能比債務(wù)置換更為重要而緊迫。
尤其需要注意的是，此類債務(wù)，大多也是通過平臺(tái)公司形成的。而平臺(tái)公司在形成這些債務(wù)過程中，又都是依靠土地抵押或其他企業(yè)擔(dān)保形成的。尤其是擔(dān)保，可以說是最令人擔(dān)憂的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果不同步利用債務(wù)置換的方式把銀行和擔(dān)保人都置換出去，一旦平臺(tái)公司運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)將非常難以控制。
更加令人擔(dān)憂的是，自債務(wù)置換政策出臺(tái)以來，地方政府似乎一下子輕松了下來。而隨著房地產(chǎn)市場的慢慢回暖，一些地方更是又打起了“土地財(cái)政”的主意，試圖再次通過負(fù)債來建設(shè)政績工程。特別在一些三、四線城市，原本就已經(jīng)出現(xiàn)鬼城、空城現(xiàn)象了，還要對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，還在不斷地大拆大建。那么，意見所確定的限額能否對(duì)地方政府產(chǎn)生約束力呢？地方政府會(huì)不會(huì)自覺接受限額約束呢？
眼下，各地都在大力推行PPP，試圖以PPP來緩解地方政府的資金壓力。且不說社會(huì)資本是否愿意參與到政府項(xiàng)目建設(shè)中來，就算愿意，政府是否又將進(jìn)入新一輪債務(wù)擴(kuò)張期呢？必須看到，按照目前地方政府推出的PPP項(xiàng)目，真正有收入來源的項(xiàng)目非常有限，多數(shù)項(xiàng)目都需要通過政府購買服務(wù)或今后回購才能合作。實(shí)際上，仍然是一種變異的負(fù)債建設(shè)。所不同的是，眼前不需要大規(guī)模投入，今后則需要大規(guī)模回購或購買服務(wù)。如果地方政府為了達(dá)到負(fù)債建設(shè)的目的，將不屬于公共領(lǐng)域、公共服務(wù)范疇的項(xiàng)目也納入到PPP范圍，或在吸引社會(huì)資本時(shí)把回報(bào)率放得過高，今后政府的債務(wù)壓力會(huì)更大。對(duì)PPP項(xiàng)目，是否也應(yīng)當(dāng)納入到地方債務(wù)限額管理，也是一個(gè)值得思考的問題。
可以肯定，將地方債以置換的方式把償還壓力向后移，除了解決眼前的問題、減輕眼前的壓力之外，還寄希望于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、地方綜合實(shí)力的提升，能夠提供償債的條件。殊不知，按照地方政府目前的發(fā)展思維，要達(dá)到這樣的目的，難度也是相當(dāng)大的。只有地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思維、調(diào)整發(fā)展思路，把對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)懷、把新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等放在突出位置，才有可能給后人留下償債的機(jī)會(huì)、給后人創(chuàng)造償債的條件。財(cái)政部門在對(duì)地方債進(jìn)行限額管理的同時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整，也很重要。不然，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆炸的可能依然存在，爆炸的引線也就不可能掌握在決策層的手中。
