加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，是我國“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會建設(shè)目標(biāo)的重要任務(wù)之一。近日在國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，對深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了部署。會議確定，除極少數(shù)超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等落戶限制。對于新型城鎮(zhèn)化的主體農(nóng)村居民而言，會議特別強(qiáng)調(diào)，要放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制。

　　改革開放三十多年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了很大的成就，城鎮(zhèn)化率年均以大約1%的速度不斷提升。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至去年年末，全國城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，比上年末增加2200萬人，鄉(xiāng)村常住人口60346萬人，減少1520萬人。城鄉(xiāng)人口一增一減，使得城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)上升到56.1%，農(nóng)村人口進(jìn)一步下降到43.9%。

　　但是，我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，也遇到了許多問題和困難，使得本應(yīng)該更快發(fā)展的城鎮(zhèn)化速度有所遲滯。與日韓等國的歷史經(jīng)驗(yàn)相比，我國的城鎮(zhèn)化速度并不算快。比如日本在二戰(zhàn)后僅用了20余年的時(shí)間，就將城鎮(zhèn)化水平提高了一倍，至1970年超過了70%；韓國的城鎮(zhèn)化速度也非�？�，其城市化快速發(fā)展始于1960年，當(dāng)時(shí)城市化率僅為28%，1960-1980，韓國城市化率達(dá)到57%，也是用20年的時(shí)間提高一倍，1990達(dá)到74%，基本完成城市化。

　　相比日韓等國用30余年的時(shí)間就將城鎮(zhèn)化率提高到70%以上，我國在同樣的時(shí)間里城鎮(zhèn)化率仍只有56%左右，目前中國的城市化率只相當(dāng)于韓國的1970年、日本的1950年和美國的1920年水平。不僅如此，我國的城鎮(zhèn)化速度還面臨著逐漸減緩的威脅。其中的原因固然很多，但與土地制度改革滯后不無關(guān)系。

　　從歷史來看，我國現(xiàn)行的土地制度形成于上世紀(jì)七十年代末和八十年代初。發(fā)軔于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民開始獲得了自主經(jīng)營土地的權(quán)利。1986年6月份通過的《土地管理法》, 第一次對農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)作出了具體規(guī)定。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂，進(jìn)一步確立了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的法律地位。隨著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高，大量的農(nóng)村剩余勞動力開始涌入城鎮(zhèn)務(wù)工，于是在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。為了規(guī)范土地承包和轉(zhuǎn)包行為，保護(hù)土地經(jīng)營者的利益，2003年新的《農(nóng)村土地承包法》正式頒布，該法明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但不論怎樣變化，我國的土地制度也只是在使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)變化，所有制性質(zhì)并未發(fā)生變化，即農(nóng)村土地仍然屬于集體所有。

　　由此可見，此次國務(wù)院常務(wù)會議上提出來的“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制”，就顯得格外引人矚目。過去的做法是通過國家征地補(bǔ)償?shù)姆绞�，使農(nóng)民脫離土地。但這種做法帶有強(qiáng)制特征，不能體現(xiàn)土地及其使用權(quán)的市場價(jià)值，因而容易激發(fā)矛盾。至于土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的市場化轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民真正從土地中退出來，目前仍是一個需要從理論上和實(shí)踐中創(chuàng)新突破的難點(diǎn)。由于權(quán)限問題，所以中央政府急需在此問題上加快頂層設(shè)計(jì)。

　　基于中國的現(xiàn)實(shí)情況，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在許多地區(qū)已較為普遍，因此可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革，先行允許農(nóng)民擁有對自家宅基地自由處置權(quán)。在條件成熟的時(shí)候，對農(nóng)民的承包土地也賦予同樣的處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地市場的自由交易。如果農(nóng)民能夠獲得土地交易的全部收益，事實(shí)上也會增加他們進(jìn)城的動力和生活能力。在此前提下，再輔之以戶籍制度的改革，農(nóng)民真正落戶城鎮(zhèn)的積極性和主動性就會大大增加。如此，我國城鎮(zhèn)化的水平就能迅速提高，全面實(shí)現(xiàn)小康的發(fā)展目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。

　　（李長安，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授）