漫畫張建輝

　　法諺有云：立法分配正義，執(zhí)法運送正義，司法矯正正義。法律本身無法達(dá)到最理想的公正，它需要執(zhí)法者將正義運送給每個人。作為國家最重要的執(zhí)法部門，公安機(jī)關(guān)以什么方式“運送”正義，不僅關(guān)系諸多法律法規(guī)的實施效果，直接影響公民權(quán)利，更關(guān)聯(lián)整個國家的執(zhí)法水平和法治化程度。提高公安執(zhí)法的規(guī)范化水平，增進(jìn)公安執(zhí)法的社會公信力，成為公安執(zhí)法改革、建設(shè)法治公安的重要任務(wù)。

　　近日召開的中央深改組第二十四次會議，審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)著眼于完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機(jī)制，構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高。隨后公安部長郭聲琨主持召開會議，審議通過《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則（第三版）》，強(qiáng)調(diào)要切實把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中，不斷提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和公安工作法治化水平。

　　公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提速

　　為了確保良法得到良好的執(zhí)行，執(zhí)法者必先受治于法，這正是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的法治原理所在。

　　公安執(zhí)法規(guī)范化議題被提上中央深改組會議，意味著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)從部門意志上升為國家意志，成為全面依法治國的重要改革任務(wù)。從長遠(yuǎn)看，推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不僅僅為了回應(yīng)現(xiàn)實中一再出現(xiàn)的警察執(zhí)法負(fù)面輿情，也不僅僅為了應(yīng)對公安執(zhí)法的公信力危機(jī)；它在更宏觀的層面上，是適應(yīng)全面依法治國對公安執(zhí)法的新要求，重塑法治化的公安執(zhí)法體制機(jī)制，確保以正義的方式運送正義。這一動作，意味著公安執(zhí)法在前些年規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。

　　公安執(zhí)法是法治實施的重要環(huán)節(jié)，但長期以來，我國公安執(zhí)法客觀上還存在一些“短板”，一定程度上制約了法律的良好實施。因而自2008年以來，公安部部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，先后下發(fā)指導(dǎo)意見、總體安排、階段性成效標(biāo)準(zhǔn)等一系列文件，制定、修訂了公安機(jī)關(guān)辦理刑事和行政案件程序規(guī)定等23件部門規(guī)章，制定了29萬字的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，發(fā)布了有關(guān)“巡邏盤查”“現(xiàn)場處置”“涉案財物管理”等執(zhí)法重點環(huán)節(jié)的330余件規(guī)范性文件。對此，公安部長郭聲琨2013年6月受國務(wù)院委托，專門在十二屆全國人大常委會第三次會議上作了關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作情況的報告。兩個月后，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》，進(jìn)一步明確了建設(shè)法治公安的總目標(biāo)和全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的階段目標(biāo)，并具體提出了43項新的工作任務(wù)。2015年3月，公安部又印發(fā)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》。

　　不難看出，在法治背景下，公安執(zhí)法正在從“自我擴(kuò)權(quán)”向“自我限權(quán)”轉(zhuǎn)變。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就是旨在打造一套可視、可評價的程序標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，讓執(zhí)法權(quán)始終運行在可控制的范圍內(nèi)，以防止公權(quán)失范、私權(quán)受傷。柏拉圖在其著名的《法律篇》中寫道：“如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多”。為了確保良法得到良好的執(zhí)行，執(zhí)法者必先受治于法，這正是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的法治原理所在。

　　警察執(zhí)法緣何頻頻失范

　　過于寬泛的職權(quán)配置讓公安執(zhí)法很難專司其職，出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象在所難免。

　　公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已推行多年，從受案立案、調(diào)查取證到行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)等，制定了大量的制度規(guī)范，僅省級公安機(jī)關(guān)就制定了2800余件規(guī)范性文件。但是，在關(guān)涉公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等重點領(lǐng)域，仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)。例如近期，從蘭州“打屁股事件”，到南寧的“釣魚執(zhí)法”，媒體披露的公安執(zhí)法負(fù)面新聞，引起輿論廣泛質(zhì)疑，讓公安執(zhí)法再度陷入公信力危機(jī)。這些負(fù)面執(zhí)法事件或許都有其個案原因，卻共同反映了在基層的公安執(zhí)法實踐中，規(guī)范化程度與法治化的目標(biāo)要求還有較大差距。

　　警察執(zhí)法為何頻頻失范？背后的根源究竟何在？一個不容忽視的社會背景是，近年來社會轉(zhuǎn)型利益矛盾增多，公共安全治理壓力劇增，公安機(jī)關(guān)面臨越來越多、越來越復(fù)雜的執(zhí)法困境，這在一定程度上刺激了暴力執(zhí)法、封閉執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等現(xiàn)象的發(fā)生；但從根本上分析，上述執(zhí)法現(xiàn)象都是“前法治時代”的粗放型執(zhí)法，已無法適應(yīng)現(xiàn)代法治社會對公安執(zhí)法的精細(xì)化需求。精細(xì)化執(zhí)法的前提是專業(yè)化，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法必須以執(zhí)法專業(yè)性為基礎(chǔ)，警察執(zhí)法失范的種種表現(xiàn)或許與監(jiān)督制約等因素有關(guān)，但根源上仍是專業(yè)性不足，制約了總體執(zhí)法質(zhì)量的提升。

　　公安執(zhí)法專業(yè)性不足的表現(xiàn)，首先在其社會功能的泛化。長期以來，一些地方政府將警察簡單當(dāng)作維穩(wěn)“工具”，出現(xiàn)矛盾沖突就讓警察“沖鋒陷陣”，而忽略了其法定職權(quán)的履行，這導(dǎo)致一些深層次社會矛盾激化后，警察執(zhí)法不得不面臨自己所無法解決的困局。同時，民眾也將警察視同整個政府的代表，對政府部門的所有不滿都直接撒向警察，這加劇了官民沖突背景下警察執(zhí)法的緊張態(tài)勢。由于缺乏在法治視野下對警察功能的準(zhǔn)確定位，被緊急推上社會沖突前沿的公安執(zhí)法便出現(xiàn)功能泛化，結(jié)果便是進(jìn)退兩難、里外不是人。

　　功能泛化帶來的必然是公安執(zhí)法權(quán)限的龐雜�！坝欣щy找警察”曾是一句十分流行的口號，但從法治角度分析卻很難經(jīng)得起推敲，這其實反映了警察執(zhí)法權(quán)限的邊界不清�，F(xiàn)代社會，一級政府尚且無法解決所有的社會難題，何況是政府的一個部門。從法律規(guī)定看，立法賦予公安部門的職權(quán)過于龐雜，從一般治安管理、戶籍身份管理到刑事案件偵查等，而多類型職能在權(quán)限劃分上并不明確，內(nèi)部執(zhí)法組織力量也沒有完全按照職權(quán)進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的分類。在“大公安部門”的立法思路下，過于寬泛的職權(quán)配置讓公安執(zhí)法很難專司其職，執(zhí)法四面出擊，出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象在所難免。

　　龐雜的職權(quán)缺乏分類的組織建設(shè)，導(dǎo)致公安執(zhí)法的專業(yè)能力與日常訓(xùn)練不足。不同的執(zhí)法權(quán)責(zé)需要不同的專業(yè)化建設(shè)，但警察執(zhí)法權(quán)限過于廣泛，在專業(yè)能力上越來越難以適應(yīng)復(fù)雜社會治理的需要。比如，在基層派出所，無論是戶籍警、片兒警還是刑警，崗位任職沒有各自的專業(yè)化要求，缺乏完善的分類管理和訓(xùn)練。為了履行龐雜的執(zhí)法職責(zé)，公安機(jī)關(guān)普遍面向社會聘用輔警等非專業(yè)性力量，更加提高了執(zhí)法失范的風(fēng)險。

　　以專業(yè)化推動執(zhí)法規(guī)范化

　　現(xiàn)實中諸多看似不同的警察執(zhí)法問題，實則都折射出執(zhí)法專業(yè)化能力的不足。

　　為了讓群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義，就必須為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開出系統(tǒng)“藥方”，既要強(qiáng)化專業(yè)化內(nèi)功，也要加強(qiáng)制度化控制，還應(yīng)提高社會化監(jiān)督的效果。其中，“實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化”，關(guān)鍵抓手還是專業(yè)化，只有建立專業(yè)化內(nèi)核，公安機(jī)關(guān)才能輸出嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的執(zhí)法外像，才能適應(yīng)法治國家對精細(xì)化執(zhí)法的需求。

　　專業(yè)化的前提是對公安執(zhí)法職能與權(quán)限的科學(xué)界分。我國公安執(zhí)法的一個突出問題，是立法賦予的多樣化執(zhí)法職能與警察的大眾化素質(zhì)能力之間的矛盾。公安機(jī)關(guān)，顧名思義是負(fù)責(zé)維護(hù)“公共安全”，法治社會哪些領(lǐng)域?qū)儆凇肮�共安全�?zhí)法”領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)界定。比如，遏制“家庭暴力”是否屬于公共安全執(zhí)法？是否應(yīng)當(dāng)賦權(quán)公安機(jī)關(guān)？消防執(zhí)法在武警與公安之間如何劃分并實現(xiàn)有效整合？科學(xué)清晰界定職能才能實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化，這不僅需要從組織法上厘清武裝警察、國家安全部門與公安機(jī)關(guān)之間的外部職能劃分，按照職能對執(zhí)法力量進(jìn)行整合；還需要從公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部職權(quán)范圍上，按照公共治安、戶政管理、刑事偵查、安全警戒等不同職權(quán)類別，進(jìn)行專業(yè)執(zhí)法力量建設(shè)，確保承擔(dān)不同職責(zé)的公安執(zhí)法力量能夠“術(shù)業(yè)有專攻”。

　　專業(yè)化的核心是對公安執(zhí)法力量進(jìn)行分類管理和訓(xùn)練�，F(xiàn)實中，公安執(zhí)法組織沒有完全按照職權(quán)進(jìn)行科學(xué)分類，警察執(zhí)法缺乏專業(yè)上的分類管理和訓(xùn)練，導(dǎo)致執(zhí)法難以適應(yīng)復(fù)雜社會治理的需要。在健全公安組織法、實現(xiàn)按職能分類建設(shè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)重點加強(qiáng)警察的分類管理和執(zhí)法能力訓(xùn)練。在分類管理上，各個崗位的執(zhí)法者分別需要什么樣的專業(yè)資格，享有什么樣的執(zhí)法權(quán)力與待遇，應(yīng)當(dāng)實施什么樣的職務(wù)晉升和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，都需要進(jìn)行完善的制度規(guī)范。以廣受關(guān)注的警察涉槍案為例，從警察開槍打死副教授，到當(dāng)場擊斃拘捕逃竄小偷，從云南曲靖羅平縣村民遭槍擊致死，到廣西警察酒后射殺孕婦等一系列個案看，在警察配槍、用槍上雖然不乏明文規(guī)定，但從專業(yè)化角度分析，還沒有完全納入分類管理和訓(xùn)練當(dāng)中。尤其在什么情況下配槍、什么情況下拔槍、什么情況下鳴槍示警、什么情況下射擊非要害部位、什么情況下一槍斃命，需要在平時大量的實戰(zhàn)演練中去培訓(xùn)執(zhí)法者對危機(jī)情勢的準(zhǔn)確判斷，以嫻熟的經(jīng)驗做出合法正當(dāng)有效的選擇。

　　現(xiàn)實中諸多看似不同的警察執(zhí)法問題，實則都折射出執(zhí)法專業(yè)化能力的不足，倘若內(nèi)功練不好，再多的外在約束和監(jiān)督也會效果有限。因此，適應(yīng)社會管理專業(yè)化、精細(xì)化要求，公安執(zhí)法應(yīng)當(dāng)在確立基本準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上，按照不同職能對警察進(jìn)行科學(xué)分類，設(shè)計不同的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)管理制度。這種分類管理的執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設(shè)，是公安執(zhí)法邁向規(guī)范化、法治化的必由之路。

　　用流程可視化倒逼執(zhí)法文明

　　通過強(qiáng)制性規(guī)范，將執(zhí)法過程逼入可視化的“玻璃房”，提高執(zhí)法者規(guī)范執(zhí)法的自覺性和主動性。

　　在專業(yè)化建設(shè)基礎(chǔ)上，有必要打造一整套公安分類執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)流程�！皺�(quán)力必須以可預(yù)知的方式來行使。其所以可預(yù)知，要依靠建立起可在訴諸暴力之前運用的一套正式法律規(guī)章和訴訟程序結(jié)構(gòu)。”執(zhí)法者身負(fù)重任，手持利器，要滿足執(zhí)法正當(dāng)性與有效性的雙重需求，必須求助于完善、規(guī)范、可視的流程，這既是公安執(zhí)法實現(xiàn)內(nèi)部控制的要求，也是實現(xiàn)外部社會監(jiān)督的條件。

　　實踐中，很多公安執(zhí)法負(fù)面輿情的產(chǎn)生，并非由執(zhí)法目的不正當(dāng)引起，而是由執(zhí)法過程的封閉化引起。甚至在很大程度上，執(zhí)法的規(guī)范化就體現(xiàn)在執(zhí)法程序的規(guī)范、開放、透明上。要想杜絕執(zhí)法過程中可能存在的不文明、不規(guī)范、不公正等現(xiàn)象，還必須從程序規(guī)范入手，將“可視化”“可見度”轉(zhuǎn)化為程序性標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)制性規(guī)范融入公安執(zhí)法的全過程。

　　實現(xiàn)執(zhí)法流程可視化，應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法資格、執(zhí)法標(biāo)識、執(zhí)法信息、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法問責(zé)等方面設(shè)計強(qiáng)制性規(guī)范。比如在執(zhí)法資格上，推行執(zhí)法上崗證制度，執(zhí)法者采取執(zhí)法措施前必須向相對人出具執(zhí)法證，杜絕無證上崗、無證執(zhí)法；在執(zhí)法標(biāo)識上，嚴(yán)格限定“便衣執(zhí)法”范圍，一般執(zhí)法必須著正式制服、佩戴執(zhí)法標(biāo)識，杜絕“輔警”執(zhí)法；在執(zhí)法信息上，充分尊重相對人及其家屬和社會公眾的知情權(quán)，及時履行告知義務(wù)，杜絕封閉執(zhí)法；在執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)上，充分利用和激活執(zhí)法記錄儀、社會監(jiān)督員等，確定“過錯推定”原則，在應(yīng)當(dāng)有執(zhí)法記錄而無記錄的情況進(jìn)行過錯推定，以此追究執(zhí)法者的責(zé)任。通過這些強(qiáng)制性規(guī)范的綜合發(fā)力，將執(zhí)法過程逼入可視化的“玻璃房”，以更好地實現(xiàn)公眾監(jiān)督，提高執(zhí)法者規(guī)范執(zhí)法的自覺性和主動性。