當(dāng)前，以全面推進營改增和深化國地稅征管體制改革為標志的財稅體制改革正不斷向縱深推進。但是，為什么要營改增、為什么要深化國地稅征管體制改革等基本問題還存有不同認識，甚至存在不同程度的認識誤區(qū)，如何理解當(dāng)前的財稅體制改革，是一項重要的課題。
第一，為什么要全面推行營改增？
這是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決定的。也是分析問題的邏輯起點。
2014年11月9日習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織（APEC）會上首次向世界解釋中國經(jīng)濟新常態(tài)的三大特點，其中第二個特點是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是指一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高第三產(chǎn)業(yè)比重是邁向現(xiàn)代化的必然步驟。因此，促進現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展就成為今后一段時期國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略之一。稅收是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的政策工具，減輕第三產(chǎn)業(yè)稅負以促其發(fā)展是稅制改革的重大目標之一，而營改增便首當(dāng)其沖成為這一歷史任務(wù)的擔(dān)當(dāng)。營改增必然會引發(fā)利益格局的調(diào)整，特別是中央與地方收入的調(diào)整，但“堤內(nèi)損失堤外補”，十八屆三中全會的“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，劃分中央與地方的稅收收入”正是此意。那些強調(diào)局部利益不顧全局利益的認識與做法是不可取的，小局要服從大局。另外，現(xiàn)代增值稅的制度特點也是全面推行營改增的重要制度原因。
第二，去年為什么營改增未能全覆蓋？
為推進稅制改革特別是增值稅改革，設(shè)計了“改革五步曲”的路線圖和時間表，即第一步，2014年繼續(xù)實行營改增擴大范圍；第二步，2015年基本實現(xiàn)營改增全覆蓋；第三步，進一步完善增值稅稅制；第四步，完善增值稅中央和地方分配體制；第五步，實行增值稅立法。那么，2015年為什么未能基本實現(xiàn)全覆蓋？一般的規(guī)律是，改革路線圖頂層設(shè)計完成后，形勢是影響運行時間表的關(guān)鍵因素，即通常講的改革方案出臺或施行的時機選擇。增值稅改革五步曲的頂層設(shè)計出臺后，為什么第二步就未按設(shè)計的時間表運行？這是以下四個因素影響的：一是經(jīng)濟下行壓力；二是減稅數(shù)量較大；三是尚未完全達成共識；四是國地稅征管銜接尚不充分、準備不足。四個因素中，國地稅征管銜接問題是直接誘因。
第三，為什么總局陸續(xù)下發(fā)幾個工作規(guī)范？
這是為全面推進營改增、完善國地稅征管體制作的制度準備。
2015年以來國家稅務(wù)總局陸續(xù)下發(fā)了納稅服務(wù)、出口退（免）稅、稅收征管、國地稅合作、稅務(wù)稽查等五個工作規(guī)范文件及其升級版的通知，如此密集下發(fā)工作規(guī)范是因為之前工作不規(guī)范？否，盡管之前也存有不規(guī)范現(xiàn)象但這不是主因，本輪規(guī)范及其升級版密集出臺的宗旨，一方面為全面推行營改增作好國地稅之間銜接的制度準備；另一方面為制定《深化國地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》）奠定基礎(chǔ)。
第四，《深化國地稅征管體制改革方案》出臺有何背景？
這是工作規(guī)范的升級版，為確保增值稅改革順利施行提供政策支撐，也為深化國地稅征管體制改革奠定制度基礎(chǔ)。
國家稅務(wù)總局下發(fā)的工作規(guī)范尤其是涉及國地稅體制改革內(nèi)容的工作規(guī)范，因其立法層次低（根據(jù)《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》第二條第三款“稅務(wù)規(guī)章以國家稅務(wù)總局令的形式發(fā)布”之規(guī)定，上述工作規(guī)范充其量屬于規(guī)范性文件）而缺乏權(quán)威性，對省級政府更缺乏約束力。因此，由中改組審議，由中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《改革方案》更具權(quán)威性、指令性、更便于施行。但是，從法律層面分析《改革方案》尚不屬稅收法律，目前有關(guān)國地稅征管體制層面的文件只有1993年12月25日國發(fā)85號文件（該文件最高立法次級為行政法規(guī)），十八屆三中全會提到的“完善國稅地稅征管體制”也不屬法律文件。因此，加快稅收征管體制立法迫在眉睫，但目前條件又尚不完全成熟。
第五，《改革方案》提出體制改革的重點與路徑是什么？
《改革方案》提出了國地稅征管體制改革和征管模式改革兩大內(nèi)容。就征管體制改革而言，核心是厘清國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費征管職責(zé)劃分，著力解決國稅、地稅征管職責(zé)交叉以及部分稅費征管職責(zé)不清等問題。厘清國稅地稅征管職責(zé)交叉的前提是重新界定稅種屬性，關(guān)鍵是厘清稅收管轄權(quán)。厘清地稅和其他部門的稅費征管職責(zé)劃分前提是費（非稅收入）改稅，關(guān)鍵是厘清征管體制。
《改革方案》提出體制改革的路徑是“三合”即推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合。為什么服務(wù)合作是“融合”且要“深度”？這是國地稅服務(wù)的內(nèi)容、目的的一致性決定的。為什么信息合作是“聚合”且要“高度”？這是現(xiàn)代信息技術(shù)與稅收管理特點決定的。為什么執(zhí)法合作不是深度、高度而是適度？不是融合、聚合而是“整合”？這是目前分稅制財稅管理體制背景下的稅收征管體制決定的。
第六，《改革方案》首次明確提出健全地方稅費收入體系釋放了什么信號？
首先，是對“完善地方稅體系”內(nèi)涵與外延的準確定位；明確十八屆三中全會提出“完善地方稅體系”的完整內(nèi)涵，地方稅體系包括稅收收入和部分非稅收入的費改稅，理順稅費關(guān)系是完善地方稅體系的重要內(nèi)容。
其次，明確費改稅后的征收管轄權(quán)歸屬，擴大了地稅職責(zé)和征管范圍，費改稅后由地稅征管。最后，充分發(fā)揮地方征稅機構(gòu)組織收入的優(yōu)勢、從而調(diào)動地方政府的積極性。
健全地方稅費收入體系，進一步明確和規(guī)范了地方稅務(wù)征收機構(gòu)職責(zé)范圍，從而為國地稅職能整合提出了新的路徑。
第七，有序推進釋放什么信號？為什么《方案》只部署到2017年？
《改革方案》提出五大原則之一是有序推進，即深化國稅地稅征管體制改革，應(yīng)當(dāng)與深化財稅體制改革同步進行�！斗桨浮诽岢隽恕皟蓚�確�！钡穆肪�圖與時間表：一是2016年確�；就瓿芍攸c改革任務(wù)（2016年重點任務(wù)是全面推行營改增），二是2017年確保改革任務(wù)基本到位（2017年各項稅制改革基本啟動）。這些提法釋放了什么信號？
�。ㄒ唬┴敹愺w制改革可分為做蛋糕、分蛋糕、管蛋糕三個階段，國地稅征管體制改革應(yīng)同步推進。做蛋糕是稅制改革，分蛋糕是稅收收入在中央與地方間的分配，管蛋糕是國地稅根據(jù)分配后實施的征收與管理。
�。ǘ﹪囟愓鞴荏w制改革分兩步施行：第一步2016至2017年，這一步主要任務(wù)是“兩個確保”；第二步是2018至2020年，這一步主要任務(wù)是完善國地稅征管體制。
第八，國地稅征管體制改革受制哪些因素？趨勢怎樣？
國地稅征管體制改革應(yīng)當(dāng)置于分稅制與大部制兩個框架下討論。首先，分稅制管理體制的核心是依據(jù)稅種屬性，劃分中央與地方的稅收收入。劃分稅收收入與設(shè)置征收機構(gòu)模式不存在內(nèi)在必然邏輯聯(lián)系，換言之，征收機構(gòu)的設(shè)置不是劃分稅收收入的必充條件，這已被現(xiàn)實所證明。其次，大部制是適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的行政管理體制改革的一種模式，其宗旨是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵�，加快形成�?quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系。其基本原則一是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互制約。三是核心是職能整合并非單純機構(gòu)合并。《改革方案》中“厘清兩個職責(zé)交叉不清”的改革目標正是適應(yīng)大部制改革而提出的。
2020年的國地稅征管體制改革有兩種模式可供選擇：
�。ㄒ唬┞毮苷闲湍Ｊ�。這種模式強調(diào)大部制改革原則，強調(diào)稅收決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督。在2008年第一輪大部改革，稅收決策權(quán)巳劃歸財政部基礎(chǔ)上，將國稅地稅全面整合為稅收執(zhí)行（稅收征收）和稅收監(jiān)督（稅收檢查、稽查）兩大基本職能，同時按兩大基本職能重組機構(gòu)。這種體制模式的最大優(yōu)點是職責(zé)清晰、執(zhí)法統(tǒng)一、方便納稅人，有利于提高征管效率，有利于提高稅務(wù)機關(guān)的治理能力。這種體制模式的最大難點是機構(gòu)重組時因涉及不同隸屬關(guān)系會產(chǎn)生波動甚至阻力。
�。ǘ┦杖胝闲湍Ｊ�。這種模式強調(diào)重新構(gòu)建地方稅費收入體系，并在此基礎(chǔ)上厘清國稅地稅征管職責(zé)：中央稅、共享稅歸屬國稅管轄征收；地方稅及政府基金、行政費改稅歸地稅管轄征收。這種模式的優(yōu)點是有利于清費立稅，有利于完善財政體制度，有利于發(fā)揮地稅優(yōu)勢，有利調(diào)動地方政府的積極性。其最大難點是協(xié)調(diào)地稅與收費部門的征管職責(zé)。
國地稅征管體制改革的趨勢可能是：像目前一套機構(gòu)與兩套機構(gòu)并存一樣，兩種模式可能并存，這取決于中央與地方的博弈和政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展及其需要。目前的國地稅合作性質(zhì)，正是為最終實現(xiàn)十八屆三中全會提出的“完善國稅地稅征管體制”的一次大演習(xí)。
總之，財稅體制改革分為做蛋糕（稅制改革）、分蛋糕（稅收收入在央地間分配）和管蛋糕（國地稅管轄權(quán)分配）三個階段。目前的營改增是做蛋糕（能做多大是分、管的前提）；增值稅五五分成是分蛋糕（因所有蛋糕未做完，這只能是預(yù)分）；國地稅合作是管蛋糕（最終怎么管要等做、分結(jié)束后方能最后確定），以上改革任務(wù)環(huán)環(huán)相扣，應(yīng)當(dāng)在2020年基本完成。
�。ㄟ|寧稅務(wù)高等�？茖W(xué)校 涂京騫
中國稅務(wù)學(xué)會學(xué)術(shù)委員會 涂龍力 ）
