中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶條件。這不僅具有重大的政策指導(dǎo)意義，而且對于土地改革、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民的去向選擇都會產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

　　一段時期以來，土地改革進展并不順暢，很難有大的突破，一些做法包括“地票制”甚至被主管部門質(zhì)疑。另一方面，很多地方實施的“土地換社�！背擎�(zhèn)化路徑，似乎被認為是一種有益的探索。

　　《意見》要求嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，最重要的政策就是重申“三權(quán)分置”�！兑庖姟氛J為現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

　　改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確保了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而充分調(diào)動起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但承包經(jīng)營權(quán)只是考慮了穩(wěn)定農(nóng)民在土地上發(fā)家致富。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化大大提速，農(nóng)民工進城正在演變?yōu)槌鞘芯用窬蜆I(yè)。承包經(jīng)營權(quán)因集體所有制不能流轉(zhuǎn)，既可能把農(nóng)民固化在土地上，也可能讓土地丟荒，造成農(nóng)村凋落。

　　“三權(quán)分置”的實質(zhì)是讓農(nóng)民從土地上解放出來，但又不至于失去土地兜底的保障。也就是說，土地集體所有保障了國家、集體對土地的最終控制權(quán)和處置權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)則保障了農(nóng)民對土地的實際處置權(quán)，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，讓農(nóng)民可以將土地“轉(zhuǎn)租”給第三方，從而可以獲得土地的收益，又不會讓土地丟荒，也不影響所有權(quán)的地位。

　　就城鎮(zhèn)化來說，農(nóng)民完全可以在擁有土地承包權(quán)的同時進城務(wù)工，甚至最終轉(zhuǎn)化為城市居民。這里的一大突破在于，在過渡期，農(nóng)民從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城市居民時，可能同時擁有土地承包權(quán)和城市社會保障。

　　在此前的實踐中，各地的“土地換社保”不盡一樣，但基本思路，一是農(nóng)民放棄宅基地，換取樓房集中居��；二是農(nóng)民交出承包的耕地、林地，換取城鎮(zhèn)居民的社會保障。好的方面，是保障了土地的規(guī)�；�經(jīng)營、集約化發(fā)展；不好的方面，有榨取農(nóng)民土地價值的嫌疑。

　　溫和一點的做法是土地流轉(zhuǎn)。廣東很早就讓農(nóng)民把手中的農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則，通過招標、拍賣、掛牌等方式進行交易。廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涵蓋了土地入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓及互換等基本形式。其中，土地入股占據(jù)最大比例，而出租則成為土地流轉(zhuǎn)中比較常見的形式。

　　目前來看，較為激進的土地改革辦法，如“地票制”、“土地換社保”在廣東都推廣不開，而“土地流轉(zhuǎn)”則在廣東大為流行。

　　其實，無論是土地入股、出租還是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓及互換，都必須是以“三權(quán)分置”為前提。在現(xiàn)行土地制度下，集體所有是不可動搖的，唯一的出路就是把承包經(jīng)營權(quán)進行分離。這樣，農(nóng)民擁有來自集體經(jīng)濟的土地承包權(quán)，但可以把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，從而實現(xiàn)土地的規(guī)�；�、集約化經(jīng)營，也讓農(nóng)民獲得人身自由，可以從事非農(nóng)業(yè)勞動。

　　正如《意見》指出的，進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必須推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。世界各地發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)提醒我們，沒有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村土地就是穩(wěn)定流動人口的最重要基礎(chǔ)。所謂“無工不富”的前提是“無農(nóng)不穩(wěn)”。在中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化疊加的轉(zhuǎn)型期，給有意圖進城的農(nóng)民一個過渡期顯然是必要的，讓他們進退自如，在穩(wěn)定之后再作出最終選擇。

　　《意見》提出，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，這不僅有利于城鎮(zhèn)化的審慎，也有利于讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得離開土地的“第一桶金”，從而讓農(nóng)民不是“一貧如洗”地“洗腳上田”，而是體面地進城或就地城鎮(zhèn)化。

　　（作者是廣東省體制改革研究會副會長）