選舉不是民主的全部，但相對自由地選舉，確是民主的核心內(nèi)容，正如亨廷頓所言，“選舉是民主的本質(zhì)，從這一本質(zhì)中產(chǎn)生民主制度的其他特征�！被诮ㄔO(shè)社會主義高度民主法治國家的政治目標(biāo)，自1998年以來，我國法律把民主選舉置于四項村民自治原則的首位。但就實踐而言，民主選舉這一原初設(shè)計在我國鄉(xiāng)村自治的運行并不樂觀：一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因不良競爭滋生了賄選流弊，同時，在廣大欠發(fā)達地區(qū)，村民對待選舉普遍持消極冷漠態(tài)度亦很突出，以致許多地方出現(xiàn)選舉大會難以召集，村干部分頭抱著票箱上門討票的怪事。毋庸諱言，村民選舉冷漠凸顯出一些地區(qū)鄉(xiāng)村選舉質(zhì)量的偽劣，對此，國人絕不可忽視。而若要破解這一難題，首先需要找出其行為背后潛藏的邏輯。
民主選舉制度的不完善降低了村民對投票選舉的功效感
人類的任何行為都存在效能問題，民主選舉也是如此。如果人民的選舉權(quán)是充分的，能夠真正表達自己的意志，那么民主選舉的效能便是顯著的；反之，民主選舉的效能便遭到極大削弱。在鄉(xiāng)村自治尤其是在村委會的選舉中，候選人的提名無疑是關(guān)鍵，這一環(huán)節(jié)決定了未來選舉的范圍和對象。如果村民缺乏直接提名候選人的權(quán)利，自然就降低了村民選舉的自由度和選舉效能。
我國村民自治以來的法律政策變遷，表明高層立法者不斷提高村民選舉效能的立法取向。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》沒有規(guī)定村民直接提名村委會候選人，因此，各地在選舉中都采取村黨支部提名村委會候選人的做法。但實踐中，一些地方在村民的要求下，突破法律對村民民主選舉權(quán)的限制，創(chuàng)生出村民直接提名候選人（海選）的新方式。1998年全國人大常委會在修訂村民委員會組織法時肯定了農(nóng)民的創(chuàng)新行為，在法律條文中明確規(guī)定：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。”這是我國法律制度的一大進步，也是對村民要求充分選舉權(quán)的客觀尊重和理解。
但是，文本之上的法律到其貫徹落實，往往還存在較大的距離。自1998年法律頒布以來，村民直接提名村委會候選人得到貫徹的，只是一些毗連城市工商業(yè)發(fā)達的村莊。這些村莊并存著傳統(tǒng)精英和新生精英兩種勢力，后者由于歷經(jīng)市場經(jīng)濟的洗禮，擁有較多的經(jīng)驗和實力，會利用村民直接提名候選人的法律支持挑戰(zhàn)前者，于是便出現(xiàn)了村委會主任選舉中“龍虎相爭”的局面。而新生派一旦競選為村委會主任，就往往與傳統(tǒng)勢力的代表者村黨支部書記形成對立，出現(xiàn)“兩委矛盾”。
“兩委矛盾”曾被社會過度關(guān)注，但實際上，在許多欠發(fā)達地區(qū)并未落實村民直接提名候選人制度，“兩委矛盾”僅為個別現(xiàn)象，并不具普遍性。據(jù)調(diào)查，目前我國不少鄉(xiāng)村在村民委員會選舉時，一般采取兩種候選人提名方式：或沿襲1998年以前的舊辦法，由村黨支部直接提名村委會候選人，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委認可后再送選舉大會投票；或召開村民代表會議提名村委會候選人，本質(zhì)上往往是原有黨支部（書記）提名候選人的翻版，因為村民代表由村民小組長指定，村民小組長是村黨支部指定，村民代表對黨支部是服從關(guān)系，再加上舉手表決沒有絲毫隱秘性，反對者不愿冒險得罪現(xiàn)任，因此，在村民代表會議上提名下一屆村委會候選人時，村民代表往往心照不宣。
由于在候選人產(chǎn)生的環(huán)節(jié)缺乏公開競爭，勢必影響到以后投票競選村委會時的公正。待大局已定，至于投票方式及過程是否規(guī)范科學(xué)倒顯得無關(guān)緊要了。由此可見，目前一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)違背法律規(guī)定采取或變相采取黨支部提名候選人的方式，直接影響到村民投票的積極性。
村莊精英的缺失使村民因缺少優(yōu)質(zhì)選項而失去投票的價值
改革開放以來，我國鄉(xiāng)村除了傳統(tǒng)精英外，還萌生了當(dāng)代新生精英。傳統(tǒng)精英多是舊體制下的產(chǎn)物或其衍生，他們長期占有資源優(yōu)勢，把持著鄉(xiāng)村的話語權(quán)。固然不能片面否認他們的歷史功績，但就當(dāng)前我國政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的角度而言，傳統(tǒng)精英的缺陷在于：人口偏老齡化，文化程度不一，缺乏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意識和素養(yǎng)，并且由其壟斷的鄉(xiāng)村資源不能有效整合、分配，對新農(nóng)村的發(fā)展形成了阻礙。反觀新生精英大都經(jīng)過市場的歷練，務(wù)實沉穩(wěn)、眼界開闊、思維活躍，他們多是通過踏實的務(wù)工經(jīng)商取得成功，但囿于本土政治經(jīng)濟發(fā)展空間所限，很多都流向城鎮(zhèn)。以上兩類精英雖然并行卻不交集，各自擁有自己的機會空間。
然而，新生精英的流失可能導(dǎo)致選舉失去競爭的基礎(chǔ)。即使鄉(xiāng)村黨政組織提出新的黨支部書記與村委會主任候選人，相較原任無疑缺乏競爭實力。這導(dǎo)致村民投票時缺乏更優(yōu)質(zhì)的候選人選項，唯有抱著息事寧人的心理，把選票投給原來的干部。正如筆者在河南南陽訪談過的一個老黨員所說：“反正也沒有更合適的候選人，支部書記差額中的那個人也不見得比原來支書好到哪里，選誰都一樣，既然原來的支書無功無過，何必得罪人呢！”如此，在中西部欠發(fā)達地區(qū)便出現(xiàn)這樣一種情況：在缺乏新生派參與和制衡、缺乏競爭性選舉的村莊，盡管村官們?nèi)狈ьI(lǐng)村民致富的愿望和能力，卻都能長期任職。
村民發(fā)現(xiàn)參與投票具有較高的機會成本
按照經(jīng)濟人理論，村民是否投票，也會根據(jù)成本收益的比較分析來決定。如果投票成本大于投票收益時，村民就失去了投票動力，從而漠視選舉。筆者發(fā)現(xiàn)，有幾個要素使村民的投票具有相對較高的投入成本和較低的收益。
一是鄉(xiāng)村空殼財政降低了村民對公共權(quán)力的關(guān)注。在集體經(jīng)濟時代，村官控制著村級一切公共資源，其管理行為直接影響到村民福祉。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，一分到底的個體經(jīng)營體制，使村民對村干部的依附聯(lián)系逐漸松弛。尤其是在取消農(nóng)業(yè)費稅之后，村干部的行為幾乎與村民失去了利益關(guān)聯(lián)，只是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的一些行政任務(wù)而已。村干部沒有可控的公共資源，又失去了在征稅過程中權(quán)力尋租的可能，因此一些村民也不再關(guān)心村官的選舉。當(dāng)然，這只是在廣大遠離城市的偏僻村莊。而在毗連城市的郊區(qū)村莊或都市村莊，由于村官掌控著土地出讓權(quán)，控制著較多的公共資源，可以影響村民利益，因此這些地方的村民大都重視村官的選舉。如筆者接觸過一個在鄭州工作的郊區(qū)農(nóng)民，在選舉期間請假回村，其動機是：誰當(dāng)村官和村民未來的利益關(guān)系很大，素質(zhì)高的村官會在任職期間給村民帶來更多的福利。
二是個體經(jīng)營形式助長了少數(shù)村民的極端個人主義。農(nóng)村集體經(jīng)營形式廢棄之后，村民們都把家庭富裕作為唯一追求的目標(biāo)，一些村民對公共事務(wù)毫不關(guān)心，一門心思只想過好自己的小日子。2013年2月，筆者曾就村民自治問題，以問卷形式在河南省選取樣本、典型調(diào)查了3個自然村。問卷中提出：“你是否愿意參與村子里公共事務(wù)的管理和監(jiān)督？”調(diào)查結(jié)果是：3個自然村分別有23%、37%和30%的農(nóng)戶，回答“不愿意”。對于公共事務(wù)不關(guān)心的村民，自然對選舉也不關(guān)心，這是一種真正的冷漠。對于這種冷漠，我們應(yīng)該包容，因為在任何國家都會存在消極公民，政府應(yīng)做的是提供機會，讓這些人能夠參與到公共事務(wù)之中。
總之，村民選舉冷漠既有制度因素，也有非制度因素，立法者應(yīng)予以重視，進一步保障村民民主選舉權(quán)利的充分落實。對于村民出于理性選擇的投票冷漠現(xiàn)象不宜強制，應(yīng)在健全法制的基礎(chǔ)上理解其選擇自由，以現(xiàn)代政治理念來審視，選擇自由是一種包容和進步。相信隨著新農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和村民自治選舉制度的完善，村民的選舉參與熱情必然會逐漸提高。
