民間資本進(jìn)入金融業(yè)，對于動員社會資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)市場活力具有重要意義。在這一過程中，應(yīng)遵循金融業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，法律制度的完善和金融監(jiān)管的改進(jìn)也應(yīng)同步推進(jìn)。
? 發(fā)展民營銀行的意義
國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》明確提出，嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險的民營銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。在調(diào)查中，多數(shù)人對發(fā)展民營銀行，有以下幾種觀點(diǎn)：
一是解決“中小微企業(yè)融資難”說。持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，既然“大銀行不愿給小企業(yè)貸款”，小企業(yè)融資難問題大銀行解決不了，那就應(yīng)該從組織體系尋求突破，發(fā)展小銀行。民營銀行作為小銀行，其定位應(yīng)當(dāng)是為中小企業(yè)、小微企業(yè)（以下統(tǒng)稱小企業(yè)）融資提供服務(wù)。這一觀點(diǎn)有一定理論基礎(chǔ)。但是，大銀行對此并不認(rèn)同。大銀行認(rèn)為他們也在為中小企業(yè)甚至微型企業(yè)提供融資服務(wù)，而且有數(shù)據(jù)為證。許多專家也不認(rèn)同，并從理論上證明大銀行為小企業(yè)提供融資，反而比小銀行更有優(yōu)勢，因?yàn)榇筱y行在網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、風(fēng)險管理水平、整體實(shí)力上優(yōu)于小銀行。然而，不但小銀行對上述觀點(diǎn)不認(rèn)同，小企業(yè)更是堅(jiān)決反對。地方政府及相關(guān)部門也持有強(qiáng)烈的意見�？磥恚@是一個非常復(fù)雜的問題，決非大銀行大企業(yè)、小銀行小企業(yè)那么簡單。
二是“打破銀行業(yè)壟斷”說。關(guān)于銀行業(yè)是否存在壟斷問題，近年來學(xué)術(shù)界、社會上爭論得也異常激烈。金融部門特別是銀行界對“壟斷說”很不認(rèn)同，認(rèn)為無論是大銀行數(shù)量，還是小銀行數(shù)量，中國不比其他國家少，競爭不比其他國家差，在銀行業(yè)從業(yè)壓力非常大。有的還認(rèn)為，過去10年，中國銀行業(yè)改革的目標(biāo)之一，就是致力于通過商業(yè)化、市場化取向的改革，提高中國銀行業(yè)競爭程度。但是，反對者對此不認(rèn)同，他們甚至提出，如果不是壟斷之故，在其他行業(yè)普遍走勢不好之際，為何唯獨(dú)銀行業(yè)“一枝獨(dú)秀”？看來，這一問題也相當(dāng)復(fù)雜，決非“壟斷”二字那么簡單。但無論如何，終歸有一點(diǎn)是大家一致認(rèn)同的，即在銀行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的數(shù)量管制的監(jiān)管政策下，那就是多一點(diǎn)小銀行，對緩解小企業(yè)融資難是有益的，對提高我國銀行業(yè)的競爭程度也是有益的。
三是“放寬民營資本進(jìn)入金融領(lǐng)域”說。其實(shí)，民營資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，包括進(jìn)入銀行業(yè)，渠道已經(jīng)完全多元化了，戰(zhàn)略投資者、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市銀行股份持有等等，都是民營資本進(jìn)入銀行業(yè)的途徑。因此，可以這樣理解，發(fā)展民營銀行，不等于取消對民營資本進(jìn)入銀行業(yè)的禁止性條款，現(xiàn)行監(jiān)管政策并非禁止民營資本進(jìn)入銀行業(yè)，并不存在“玻璃門”，只是“門開得不夠大”，“不解渴、不過癮”。從這個意義上說，允許民營資本發(fā)起設(shè)立民營銀行，意味著民營資本進(jìn)入銀行領(lǐng)域多了一條通道，而且這條通道是直接的，不是間接的。這與其他通道有著極大的區(qū)別。特別是對于民營企業(yè)家來說，這條通道的好處是不言而喻的，當(dāng)然，其中還需要加強(qiáng)監(jiān)管和防范。
總之，放寬對民營資本的準(zhǔn)入，增加銀行數(shù)量，符合中國金融業(yè)長遠(yuǎn)改革方向，對發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)也是非常有益的。
? 把握民營銀行的定位
其實(shí)，“民營銀行”并不是具有特定涵義的法律術(shù)語，這僅僅算是一個簡稱。根據(jù)以往的一些研究，民營銀行的定位可能有如下幾個明顯特征：一是依照《公司法》和《商業(yè)銀行法》設(shè)立；二是民營資本處于整體控股地位；三是風(fēng)險自擔(dān)的商業(yè)銀行；四是在限定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)的社區(qū)銀行；五是規(guī)模上的小型和數(shù)量上的眾多性；六是主要為小企業(yè)提供資金支持，如小額貸款等；七是監(jiān)管上適用現(xiàn)行法律法規(guī)。
這里需要討論的是，民營銀行是否是我國銀行業(yè)一個新的分類？民營銀行與現(xiàn)有的銀行類型是什么關(guān)系？從以上幾個主要特征看，民營銀行可考慮明確以下幾點(diǎn)：
首先，是“商業(yè)銀行”，是以盈利為目標(biāo)的銀行；其次，是“股份制銀行”，而不是合作制銀行，不是翻版的“農(nóng)信社”，股東數(shù)量應(yīng)符合《公司法》的規(guī)定；第三，是“民營資本控股”，而非“國有”或“國有控股”；第四，是“區(qū)域性銀行”，至少發(fā)展的初衷不是令其成為持有全國性牌照的銀行；第五，是小銀行，而不是大銀行，服務(wù)對象也應(yīng)當(dāng)以小企業(yè)為主。關(guān)于服務(wù)對象，難以作出規(guī)定，只能通過信貸政策效果評估進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”。這一點(diǎn)，還可以從法律、監(jiān)管、信貸政策等角度進(jìn)行探討。
? 投資者關(guān)注的焦點(diǎn)
關(guān)于民營銀行的持牌制度，是投資者比較關(guān)注的一個問題。多數(shù)人理解，目前討論的民營銀行，應(yīng)是全牌照的銀行，允許全面辦理中央銀行和《商業(yè)銀行法》規(guī)定的各項(xiàng)銀行業(yè)務(wù)，既可以吸收存款，也可以發(fā)放貸款；既可以吸收企業(yè)存款，也可以吸收居民儲蓄存款。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到目前我國的存款保險制度尚未建立，在設(shè)立民營銀行時，可借鑒英國等國家的銀行多級持牌制度，嘗試探索一種新的、有限持牌的商業(yè)銀行運(yùn)營模式，即對民營銀行的負(fù)債業(yè)務(wù)引入合格存款人制度，對存款人做出一定限制，比如不得吸收居民儲蓄存款，或只能吸收一定數(shù)額以上的存款，體現(xiàn)對低收入階層的保護(hù)，并防范民營銀行出現(xiàn)倒閉風(fēng)險時對社會低收入階層的沖擊，維護(hù)金融和社會穩(wěn)定。這是值得探討的。
從政策導(dǎo)向角度出發(fā)，為鼓勵出資人將民營銀行定位為社區(qū)銀行，并主要服務(wù)于中小企業(yè)，可考慮借鑒美國發(fā)展社區(qū)銀行的經(jīng)驗(yàn)，對在一定區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)貸款達(dá)到一定規(guī)模的民營銀行，給予稅收方面的優(yōu)惠，中央銀行和監(jiān)管部門可降低民營銀行存款準(zhǔn)備金率、增加再貸款和再貼現(xiàn)，增強(qiáng)貸款投放能力。地方政府也可以根據(jù)財(cái)力狀況，建立區(qū)域性的社區(qū)銀行政策性業(yè)務(wù)補(bǔ)償基金，向社區(qū)銀行在社區(qū)承擔(dān)的部分政策性業(yè)務(wù)提供支持，確保社區(qū)銀行的正當(dāng)經(jīng)營利益。同時，為了鼓勵此類有限制牌照銀行改進(jìn)管理、改善經(jīng)營，可以視其經(jīng)營狀況、市場聲譽(yù)和一定的經(jīng)營年限逐級向上申領(lǐng)高等級牌照，以形成正向激勵。
? 建立有效的保障監(jiān)督
從2008年國際金融危機(jī)的教訓(xùn)看，缺乏有效的制度保障與支撐，是目前放寬銀行準(zhǔn)入條件的最大問題。如果制度建設(shè)滯后，大幅度降低準(zhǔn)入條件、大量增加民營資本控制的商業(yè)銀行，很可能會帶來巨大的道德風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。目前可考慮推進(jìn)以下幾方面的工作：
一是建立健全存款保險制度。世界金融百年來的實(shí)踐證明，存款保險制度對商業(yè)銀行可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險具有有效的、硬性的市場約束。二是推進(jìn)利率市場化。如果存款利率未完全市場化，民營銀行設(shè)立后，其資金來源可能受到一定的約束，因之其信用規(guī)模的擴(kuò)張也容易受到限制，這可能會影響民營銀行的長遠(yuǎn)發(fā)展。三是完善信用評級體系。有效的企業(yè)與個人信用評級制度和評估體系，以及良好的金融生態(tài)環(huán)境等，對民營銀行的發(fā)展也很重要。這里需要關(guān)注的是，民營銀行出資人特別是控股股東的資信狀況，應(yīng)當(dāng)引起重視，必要的情況下，監(jiān)管部門可考慮采取措施對之進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。
另一方面，在民營銀行發(fā)展中，加強(qiáng)監(jiān)督和管理也尤為重要。從某種意義上說，對民營銀行監(jiān)督管理的重點(diǎn)是防止可能出現(xiàn)的內(nèi)部人控制。為達(dá)此目標(biāo)，首先可考慮完善資本金約束并對關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。其次，在民營銀行的風(fēng)險防范上，建立一個事前的、完備的民營銀行救助、退出、清算程序尤為重要�？煽紤]對新設(shè)民營銀行實(shí)行資本充足率下降至一定水平即觸發(fā)接管程序等規(guī)定。此外，對應(yīng)于民營銀行潛在的經(jīng)營風(fēng)險和道德風(fēng)險，可考慮實(shí)行更為嚴(yán)格的信息披露制度。其中，關(guān)于民營銀行股東特別是大股東的關(guān)聯(lián)交易是最為關(guān)鍵的內(nèi)部信息，建議采取嚴(yán)格的措施及時對外公開披露，保證對大股東的行為進(jìn)行有效約束。
總之，在肯定民營銀行準(zhǔn)入的制度意義、理論意義和實(shí)踐意義的同時，也應(yīng)看到，民營銀行的產(chǎn)生、發(fā)展，應(yīng)該是市場選擇的結(jié)果，其準(zhǔn)入路徑應(yīng)遵循銀行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，民營銀行的發(fā)展也必須與法律制度的完善和金融監(jiān)管的改進(jìn)同步推進(jìn)。唯其如此，“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險的民營銀行”才具有可操作性和可持續(xù)性。（周學(xué)東）（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）
