元旦前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》），為未來五年法治政府建設(shè)制定了具體的路線圖和時間表。為什么要建設(shè)法治政府？如何建設(shè)法治政府？這對走在全面依法治國征程中的國人而言，乃是關(guān)涉權(quán)利命運(yùn)大事、必須回答清楚的時代課題。
地位 有法治政府才能護(hù)佑公民權(quán)利
只有建立起法治政府，才能科學(xué)界分政府與社會的權(quán)力邊界，充分保障社會的自治活力與公民權(quán)利的生長。
對權(quán)力的制衡與約束、對權(quán)利的主張與保護(hù)是法治的兩大核心主線，只有實(shí)現(xiàn)權(quán)力的約束才能達(dá)到對權(quán)利的保護(hù)。政府基于公民權(quán)利而存在，法治通過對政府權(quán)力的規(guī)范，既確保公權(quán)力為私權(quán)服務(wù)，又防范公權(quán)膨脹傷及私權(quán)。所以，建設(shè)法治政府乃是建設(shè)法治國家、護(hù)佑公民權(quán)利的重中之重。
其一，行政權(quán)獨(dú)大的體制傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)，決定法治政府是法治國家建設(shè)的難點(diǎn)所在。我國有中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，也造就了龐大的行政權(quán)力現(xiàn)實(shí)，分子式的個人深嵌入家國一體之中，很難有獨(dú)立自由的空間。市場經(jīng)濟(jì)解放了公民的身份，但行政權(quán)相對于公民私權(quán)仍具有壓倒性優(yōu)勢。政府權(quán)力能否被關(guān)進(jìn)制度籠子、政府公共治理和管理社會的方式是否合乎法治要求、行政執(zhí)法對待公民權(quán)利的態(tài)度、行政部門執(zhí)行法律法規(guī)的效果等，都是衡量國家法治狀況的核心要素�？梢�，法治政府是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵和難點(diǎn)，抓住法治政府建設(shè)這一樞紐，法治國家建設(shè)便能事半功倍。
其二，行政權(quán)與公民權(quán)的密切關(guān)系，決定法治政府是實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利目的的關(guān)鍵。現(xiàn)代社會，人們或許一輩子不與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)打交道，但不可能不與政府部門打交道，行政權(quán)乃是每個人生老病死都要直接面對的國家公權(quán)。這種關(guān)聯(lián)意味著，政府權(quán)力能否依法有效行使，將直接影響公民的切身利益。現(xiàn)實(shí)中，從地溝油、瘦肉精等食品安全丑聞，到屢治不絕、傷亡人數(shù)攀高的各種礦難事故，再到瘋狂肆虐的霧霾和水污染，每一項與我們生活息息相關(guān)的安全漏洞，背后都與政府的執(zhí)法監(jiān)管不力有關(guān)。政府是實(shí)施法律、建構(gòu)秩序的主體，也是保護(hù)公民權(quán)利的普遍性機(jī)制，只有建設(shè)法治政府，才能為公民權(quán)利提供持久保障。
其三，行政權(quán)對于社會的強(qiáng)悍控制，決定法治政府是建設(shè)法治社會的重要條件。我國的社會發(fā)育相對滯后，政府對社會的全面控制一度扼殺了社會自治的活力，也抑制了公民權(quán)利。在此背景下，有什么樣的政府，往往決定了有一個什么樣的社會。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要我們不斷強(qiáng)調(diào)政府向社會放權(quán)，而最終只有建立起法治政府，才能科學(xué)界分政府與社會的權(quán)力邊界，充分保障社會的自治活力與公民權(quán)利的生長。建設(shè)法治政府是培育法治社會的重要條件，同時，法治社會的建設(shè)又反過來助推法治政府建設(shè)。
歷程 自上而下與自下而上合力推動
我國法治政府呈現(xiàn)出自上而下與自下而上相結(jié)合的合力推進(jìn)態(tài)勢，這也必將成為今后法治政府建設(shè)的主要路徑。
采取什么路徑建設(shè)法治政府？回顧改革開放以來的法治實(shí)踐，我國法治政府呈現(xiàn)出自上而下與自下而上相結(jié)合的合力推進(jìn)態(tài)勢，這也必將成為今后法治政府建設(shè)的主要路徑。
一是自上而下的行政主導(dǎo)模式�！爸螄弑叵仁苤斡诜ā�，真正的法治，要求政府首先站在依法行政起跑線上，自上而下打造法治政府。1999年11月國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年3月印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2008年6月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》；2010年10月頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。這些重要文件以法治政府建設(shè)的階段性任務(wù)目標(biāo)和工作重點(diǎn)為核心，描繪了不同時期法治政府建設(shè)的目標(biāo)藍(lán)圖、大體框架和主要路徑。在中央政府的部署規(guī)劃下，地方政府法治建設(shè)強(qiáng)勁推進(jìn)。2004年《綱要》頒發(fā)后，國務(wù)院58個部委，全國31個省、自治區(qū)、直轄市，以及絕大部分市級政府都發(fā)布了實(shí)施意見。2008年12月深圳在全國率先發(fā)布《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》。自此，湖北、廣東、浙江、四川等地都制定了法治政府建設(shè)主要評價指標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國內(nèi)地31個省(自治區(qū)、直轄市)中，至少已有16個出臺了相關(guān)考核辦法。
十八大以來，法治政府建設(shè)換擋提速。十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。十八屆三中、四中、五中全會對加快法治政府建設(shè)提出了新要求，作出了新部署。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。立足新的法治形勢，此次印發(fā)的《綱要》確定了法治政府建設(shè)一系列新的目標(biāo)和要求，設(shè)計出更多實(shí)招舉措，防止法治政府建設(shè)燒虛火、放空炮。
二是自下而上的民眾參與模式。權(quán)利乃權(quán)力之母，權(quán)利也是權(quán)力的“制動器”。法治政府建設(shè)的最終動力，還藏納于自下而上的民眾參與之中。27年前，發(fā)生在溫州的首例民告官案件，在法治政府建設(shè)進(jìn)程上寫下濃重的一筆。2015年5月4日，新修訂《行政訴訟法》后的首例民告官案件開庭，被告北京西城區(qū)政府副區(qū)長出庭應(yīng)訴。建設(shè)法治政府離不開普通公民的一次次說“不”。篳路藍(lán)縷的民告官歷程，深刻改變了國人的法治觀念和權(quán)利意識，成為公民自下而上推動法治政府建設(shè)的重要渠道。
法治政府更需要每一個人的行動。公民對法治政府的參與和推動，在各個領(lǐng)域展現(xiàn)出強(qiáng)勁活力。延安黃碟案在全國范圍刷新了政府執(zhí)法理念，行政權(quán)力在公民私權(quán)面前開始保持謙抑與敬畏。孫志剛案件、喬占祥起訴原鐵道部、李剛糾纏于“進(jìn)津費(fèi)”“進(jìn)滬費(fèi)”、“史上最牛釘子戶”……公民不斷向政府“叫板”，在戶籍制度、暫住證制度、強(qiáng)制婚檢、公路收費(fèi)等方面推動政府法治進(jìn)步。
現(xiàn)狀 形式法治亟待轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)法治
立法所建構(gòu)的大體仍是一個形式上的法治政府，距離以尊重公民權(quán)利為歸依的實(shí)質(zhì)性法治政府仍有差距。
法治政府建設(shè)一路走來，取得了不小的成就。尤其是1982年憲法頒布后，國家制定了大量規(guī)范政府活動的重要法律，如國務(wù)院組織法、地方人大和地方政府組織法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法、公務(wù)員法、突發(fā)事件應(yīng)對法、行政強(qiáng)制法等，使政府管理在主要領(lǐng)域都有法可依。2015年修改后的新環(huán)保法和新食品安全法實(shí)施，無論是對違法相對人的處罰還是對行政部門的責(zé)任設(shè)定，都堪稱“史上最嚴(yán)”。這些都為建設(shè)法治政府奠定了良好基礎(chǔ)。
但也要看到，立法所建構(gòu)的大體仍是一個形式上的法治政府，距離以尊重公民權(quán)利為歸依的實(shí)質(zhì)性法治政府仍有差距。不久前發(fā)布的《中國法治政府評估報告2015》顯示，地方層面的法治政府建設(shè)整體水平仍然不高，100個城市中有38個城市的法治水平不及格。法治政府意味著“正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除”，如果不從根本上解決權(quán)大于法、以言代法、按土政策施政等違法行政現(xiàn)象，就會嚴(yán)重影響公民權(quán)益。實(shí)踐中，諸如“饅頭辦”“政府部門副職超編”“臨時工執(zhí)法”等現(xiàn)象，都說明法治政府建設(shè)還存在不少短板。
以實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國法治政府建設(shè)面臨的主要問題有：一是對行政權(quán)力的法律控制不足�，F(xiàn)有立法主要是行為立法，一部法律只能規(guī)范一類行為，而現(xiàn)代政府公共治理形式多種多樣。行政組織法是對權(quán)力的源頭上進(jìn)行控制，行政程序法從權(quán)力運(yùn)行的過程進(jìn)行控制，這兩方面的立法比較欠缺，政府權(quán)力控制存有漏洞；二是政府執(zhí)法回應(yīng)公民權(quán)利訴求不夠。尤其在平等權(quán)、環(huán)境權(quán)、自治權(quán)、安全權(quán)益等方面，公眾的訴求日益高漲，但執(zhí)法力度和效果尚不盡如人意，政府回應(yīng)風(fēng)險社會的公共治理需求上、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等利益平衡上還有不足；三是政府官員的法治思維和法治意識不強(qiáng)。處于法治“關(guān)鍵少數(shù)”地位的領(lǐng)導(dǎo)干部，不少仍將法治停留在文件上、講話中，沒有融入到頭腦和工作中，甚至在個別情況下，不惜鋌而走險，犧牲法治。
展望 打造法治政府需要人人參與
自上而下的路徑需要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。自下而上的路徑則需要進(jìn)一步激發(fā)來自民間的龐大力量。
《綱要》提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，吹響了未來五年基本建成法治政府的“決戰(zhàn)”號角。建設(shè)法治政府是一項系統(tǒng)工程，任務(wù)重、舉措多，我認(rèn)為最緊要之處在于：
一是在立法上扎緊政府權(quán)力的制度籠子。重點(diǎn)是建立健全行政組織法，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的源頭性控制�！毒V要》規(guī)定了許多措施，如深化行政審批制度改革，大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)等，這些舉措的最終指向是一套科學(xué)完備的行政組織法�，F(xiàn)行《國務(wù)院組織法》1982年制定以來三十多年未修改，且只有11個條文。欲實(shí)現(xiàn)改革中部門職能調(diào)整和執(zhí)法權(quán)法定化目標(biāo)，首先須健全完善組織法。同時，還應(yīng)完善行政程序法，對政府決策、執(zhí)法程序進(jìn)行普遍性規(guī)范，徹底糾正行政執(zhí)法不嚴(yán)格、不常態(tài)、不平等的現(xiàn)象。
二是實(shí)行科學(xué)嚴(yán)密的指標(biāo)牽引和考核評價。自上而下的行政主導(dǎo)型模式下，需要建構(gòu)一套法治政府指標(biāo)體系作為抓手，實(shí)行法治政府考核評估，以此推動下級政府部門嚴(yán)格依法行政。《綱要》就此提出了法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高。圍繞這幾方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)，需要在各地設(shè)計和應(yīng)用法治政府指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，建設(shè)統(tǒng)一的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系和考核評價機(jī)制。
三是積極拓展行政訴訟制度的監(jiān)督功能。行政訴訟是對法治政府最強(qiáng)有力的監(jiān)督，也是公民對抗行政強(qiáng)權(quán)的救濟(jì)通道。《行政訴訟法》實(shí)施以來，全國法院共受理一審行政案件200多萬余件，涉及70多個行政管理領(lǐng)域�！缎姓V訟法》修改后，在受案范圍、審查限度上進(jìn)行了較多改進(jìn)，但司法對抽象行政行為的監(jiān)督依然存有障礙，政府部門之間的權(quán)限分歧無法通過司法方式解決。近日，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)就山東省慶云縣環(huán)保局、貴州省錦屏縣環(huán)保局和福建省清流縣環(huán)保局提起環(huán)境行政公益訴訟。立足法治長遠(yuǎn)需要，我們應(yīng)當(dāng)充分重視并依靠行政訴訟，不斷拓展其在監(jiān)督政府依法行政、倒逼法治政府建設(shè)的制度功能。
四是極力凝聚法治政府建設(shè)的核心動力。自上而下的路徑需要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)�！毒V要》在保障措施里明確提出黨政主要負(fù)責(zé)人要做第一責(zé)任人，為此要通過一套嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制和高效的獎勵機(jī)制，促使“一把手”真正把法治政府建設(shè)擺在工作全局的重要位置，納入官員的考核評價體系。自下而上的路徑則需要進(jìn)一步激發(fā)來自民間的龐大力量。互聯(lián)網(wǎng)時代，不妨借助網(wǎng)絡(luò)等平臺，吸收更多的公民參與到法治政府建設(shè)中來，在各種表達(dá)、參與、監(jiān)督行動中，將法治政府從紙面落入生活。
