入夏以來，南方多地暴雨成災(zāi)，很多城市遭到水淹，城市日常運轉(zhuǎn)和市民正常生活受阻，人民生命財產(chǎn)遭受重大損失。究其原因，除了天災(zāi)等自然因素之外，還存在防洪觀念落后、規(guī)劃和法律規(guī)范執(zhí)行不到位、技術(shù)創(chuàng)新不足等因素。改進(jìn)觀念、堅持創(chuàng)新，依法建立與現(xiàn)代化城市發(fā)展需求相匹配的內(nèi)澇防治體系，讓城市具有蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)水等手段的海綿體，應(yīng)該是城市建設(shè)的新目標(biāo)。
地下管網(wǎng)是城市的神經(jīng)，也是城市的良心。人們經(jīng)常引用雨果的名言“下水道是城市的良心”，來說明建設(shè)排水工程“利在當(dāng)代，功在千秋”的非功利性。在一些官員眼中，地下工程顯不出政績，因而不太重視。其實，這類工程猶如人的神經(jīng)系統(tǒng)，雖然在體外看不見摸不著，卻指揮和支配著人體的各種活動。排水管網(wǎng)是否建設(shè)、建得好或壞，關(guān)系到城市的運行與安全，關(guān)系到市民的生命財產(chǎn)安全。視其為“百年大計”還是“應(yīng)景工程”，結(jié)果全然不同。因此，說它是“良心工程”很形象。
從各地情況看，城市建設(shè)“先地上后地下”、“重地上輕地下”的現(xiàn)象并不少見。一段時間里，城市形態(tài)的變化對官員政績考核的重要性似乎勝過城市功能的發(fā)展。于是，一些地方一陣風(fēng)似地造新城、樹形象；有的地方財政實力僅夠維持行政系統(tǒng)生存，也就是通常所說的“吃飯財政”，可還要建高樓、撐門面。那樣建起來的新城、城區(qū)難免“金玉其外敗絮其中”，一場暴雨就可能把“光鮮”沖得稀里嘩啦。
今年，厄爾尼諾現(xiàn)象帶來的災(zāi)害比較嚴(yán)重。長江流域1998年的水災(zāi)大家還記憶猶新；不到20年，很多城市又發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)情。據(jù)國家防汛抗旱總指揮部統(tǒng)計，2006年以來，我國每年受淹的城市都在100座以上。城市內(nèi)澇的頻度增加了，可一些地方的應(yīng)對措施捉襟見肘。分析主觀原因：其一，對相關(guān)法律法規(guī)不甚重視，“良心工程”存在問題，防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，防洪設(shè)施質(zhì)量欠佳，日常養(yǎng)護不到位；其二，關(guān)于城市建設(shè)和防治內(nèi)澇的理念相對落后。“快速排除”和“末端集中”控制的措施已經(jīng)不如過去有效，因為快速城市化給城市建設(shè)和管理帶來了新挑戰(zhàn)。因此，相關(guān)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)一步修改和完善，增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，提高城市運轉(zhuǎn)的安全性。
防治內(nèi)澇，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律法規(guī)。幾年前，北京及周邊地區(qū)遭遇幾十年未遇的強暴雨和洪澇災(zāi)害，79人因那次暴雨死亡，房屋倒塌10660間，160萬人受災(zāi)，經(jīng)濟損失116.4億元。這次災(zāi)害發(fā)生后，有人提出，要制定專門的法律法規(guī)，以根絕內(nèi)澇。
其實，應(yīng)對內(nèi)澇并不是無法可依。國家法律法規(guī)涉及抗洪救災(zāi)，包括應(yīng)對內(nèi)澇的規(guī)范并不少。全國人大制定的法律中，有數(shù)部涉及防治水災(zāi)包括內(nèi)澇。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)也有多部涉及相關(guān)內(nèi)容，《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》是很典型的一部。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，過去城市受洪水侵襲主要是因為江河湖水泛濫，現(xiàn)在很多城市受淹則是因為強降雨造成的內(nèi)澇。城市擴張中擠占河湖、擾亂水系；排水系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，有的排水管網(wǎng)欠賬較多、管道老化、排水標(biāo)準(zhǔn)偏低等，導(dǎo)致內(nèi)澇頻發(fā)。形成內(nèi)澇的原因是多方面的，消除內(nèi)澇也必定涉及多個部門和領(lǐng)域。因此，指望一部法律解決所有問題不切實際。
當(dāng)然，法律法規(guī)是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)揮作用的統(tǒng)一體。內(nèi)澇防治需要諸多法律規(guī)范形成合力，調(diào)整相關(guān)社會關(guān)系，組織和動員各方力量一起參與。上海地方性法規(guī)中，沒有一部冠名內(nèi)澇防治的法規(guī)�？墒�，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、防汛條例、排水管理條例、河道管理條例、灘涂管理條例、氣象條例、消防條例、海塘管理辦法等法規(guī)規(guī)章中的相關(guān)內(nèi)容，還是構(gòu)成了較為完整的內(nèi)澇防治制度群，發(fā)揮著重要的規(guī)范和引領(lǐng)作用。各級行政部門遵守和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，有助于法律法規(guī)整體效應(yīng)的發(fā)揮，實現(xiàn)立法的初衷。
與此同時，法律法規(guī)不是一成不變的，會根據(jù)不同時期的不同要求與時俱進(jìn)。國務(wù)院要求，近期建設(shè)規(guī)劃以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護為重點內(nèi)容，明確了近期建設(shè)的時序、發(fā)展方向和空間布局。上海據(jù)此在地方立法中，將構(gòu)建內(nèi)澇防治體系放到重要位置，在城市規(guī)劃中摒棄“重地上輕地下”“先地上后地下”的思維和模式，根據(jù)城市各區(qū)域的實際情況制定解決內(nèi)澇的詳細(xì)規(guī)劃，并建立了內(nèi)澇防治預(yù)警、會商、聯(lián)動機制。
為發(fā)揮河道行洪能力，加強了對城鎮(zhèn)排水設(shè)施的管理和河道防護、整治，要求因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施。水務(wù)系統(tǒng)會同有關(guān)部門，編制城鎮(zhèn)排水規(guī)劃，明確排水目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、排水量與排水模式、排澇措施等；對易發(fā)生內(nèi)澇的地區(qū)，還編制內(nèi)澇防治專項規(guī)劃。每年汛期之前，檢查養(yǎng)護維修責(zé)任落實情況，保障設(shè)施的安全運行。上海市民素質(zhì)也很高，經(jīng)常用各種方式向政府部門或媒體反映違法行為，使很多違法行為及時得到制止。
不過，內(nèi)澇防治方面還存在許多問題，主要不是因為法律缺失，而是一些官員或責(zé)任人員對法律采取實用主義態(tài)度，即對自己有利就用、對自己有所約束就棄之不用。今后，對違法者要追責(zé)，對觸犯刑律的應(yīng)當(dāng)繩之以法。同時，規(guī)劃的剛性也應(yīng)當(dāng)增強。規(guī)劃一旦形成，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能任意突破。如果規(guī)劃的實施“七折八扣”，內(nèi)澇的防治就會落空。
在內(nèi)澇問題日漸突出之際，《中國環(huán)境報》介紹了上海海綿城市建設(shè)試點情況，稱贊“上海雨天不再像‘看�！薄＿@是令人鼓舞的。為應(yīng)對內(nèi)澇，我們的地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強了，泵站幾乎遍布城區(qū)，排水能力提高，一些地勢低洼地區(qū)一遇大雨便積水的狀況被終結(jié)。但僅此還不夠，為徹底消除內(nèi)澇，我們應(yīng)力爭建成海綿城市。
事實上，城市雨水排除是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及技術(shù)、管理、體制等眾多方面。與過去相比，現(xiàn)在的地下排水管網(wǎng)發(fā)達(dá)得多，但內(nèi)澇比過去嚴(yán)重。專家介紹，這是因為過去城市和周邊地區(qū)有大面積的水面、耕地和林地草地，雨水可以滲入地下。現(xiàn)在，快速的城市化進(jìn)程使得這些地方越來越多地被開發(fā)，都成了水泥建筑物，雨水無法滲入地下，只能成為地表徑流，形成城市洪水。于是，過去不突出的問題變得突出了。新形勢下，我們應(yīng)對城市內(nèi)澇、建設(shè)海綿城市，應(yīng)當(dāng)堅持技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。
一方面，堅持技術(shù)創(chuàng)新。上海開發(fā)了“城市雨水淺層地下蓄滲”等多項專利技術(shù)，以改善城市地表滲水性，將城市變成有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，從根本上減少內(nèi)澇災(zāi)害。
除了自主創(chuàng)新，引進(jìn)消化吸收也是有效的創(chuàng)新之路，我們可以更多地引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，像德國的“洼地—滲渠系統(tǒng)”等技術(shù)值得重視。這個系統(tǒng)將各個就地設(shè)置的洼地、滲渠等設(shè)施與有孔排水管道相連，形成分散的雨水處理系統(tǒng)。低洼的草地用于短期儲存雨水，滲渠則方便長期儲存雨水，城市排水管道因此負(fù)擔(dān)大為減輕。
另一方面，堅持制度創(chuàng)新。為使城市排水設(shè)施滿足實際需要、償還歷史舊賬，上海的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可放松。為保證資金投入，可以采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水設(shè)施。還應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，鼓勵、支持城鎮(zhèn)排水方面的科學(xué)技術(shù)研究，推廣應(yīng)用先進(jìn)適用的技術(shù)、工藝、設(shè)備和材料，提高城市排水能力。
基于上海海綿城市建設(shè)區(qū)域?qū)嶒炦_(dá)到了預(yù)期效果，水務(wù)部門可以與規(guī)劃土地、交通、綠化市容、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門進(jìn)一步加強合作，從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低問題，最終實現(xiàn)內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代城市發(fā)展需求相匹配的目標(biāo)。
總之，海綿城市建設(shè)，無疑將提高上海應(yīng)對內(nèi)澇的能力。但是，百年一遇的降水仍可能使“看�！钡那樾纬霈F(xiàn)。法國巴黎的下水道令世人稱道，但是今年巴黎城區(qū)也遭遇內(nèi)澇。這說明，與包括內(nèi)澇在內(nèi)的各種災(zāi)害抗?fàn)幬从懈F期，大家務(wù)必持續(xù)努力。
（作者為市人大代表、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授）
