國辦日前印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，《方案》提出：大中城市均不得采取購房、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制。設(shè)置1億非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，既是推進(jìn)社會(huì)公平正義的要求，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。提高城鎮(zhèn)化率的關(guān)鍵就在于人的城鎮(zhèn)化，只有人的基本權(quán)利得到保障，人的城鎮(zhèn)化才不會(huì)成為空話。本期“思與辨”就該話題進(jìn)行討論。
■ 主持人：尹傳剛
■ 嘉 賓：李長安（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
和靜鈞（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）
張敬偉（中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員）
如何化解這些限制和障礙？關(guān)鍵還是要看城市治理者是否有足夠開放的胸懷和親民情懷，突破現(xiàn)有城市戶籍制度的桎梏
主持人：你們從整體上如何評(píng)價(jià)該《方案》？
張敬偉：《方案》通過差別化落戶的方式，使不同城市的非戶籍人口都能在城市落戶。這是戶籍制度改革最為徹底的方案。如果方案落實(shí)到位，1億非戶籍人口能在城市落戶，將是戶籍制度改革——真正取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最大成果。而且，也體現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的新水平。
《方案》充滿了直面矛盾的現(xiàn)實(shí)主義精神。它所提到的制約非戶籍人口落戶的諸多限制和障礙，讓人感覺《方案》戳到了痛處。如何化解這些限制和障礙？關(guān)鍵還是要看城市治理者是否有足夠開放的胸懷和親民情懷，突破現(xiàn)有城市戶籍制度的桎梏，讓城市里的所有人群都沐浴在同權(quán)待遇的陽光之下。
李長安：新型城鎮(zhèn)化的核心就是“人的城鎮(zhèn)化”。大量在城鎮(zhèn)居住了半年以上，且工作生活均在城鎮(zhèn)的人口，沒有獲得與城市戶籍人口的相同待遇，使得我國城鎮(zhèn)化發(fā)展程度大打折扣。因此，出臺(tái)該《方案》，一方面是提高我國城鎮(zhèn)化程度，推進(jìn)非戶籍人口與戶籍人口的融入，另一方面也是發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在推動(dòng)穩(wěn)增長、保民生方面的積極作用。應(yīng)該說，此次《方案》在具體的內(nèi)容上更加具體，在規(guī)定上更加詳盡，在實(shí)踐上也更具操作性。
和靜鈞：《方案》體現(xiàn)了國策之要?jiǎng)?wù)，盡量拆除了種種不合理的門檻，農(nóng)民基本上可基于發(fā)展、就業(yè)、福利等個(gè)人偏好選擇入戶的城市，使“生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)和人口的集中”成為可能。當(dāng)然，基于城市規(guī)模與其容量和人口保有量等科學(xué)配置等因素，對(duì)超大規(guī)模城市的落戶作出嚴(yán)格調(diào)控，對(duì)大中城市入戶作分級(jí)安排，這并不違背進(jìn)城入戶選擇權(quán)的性質(zhì)。
我國處在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，戶籍制度改革也是進(jìn)行時(shí)。公共資源不足，城市治理者也只能“內(nèi)外有別”
主持人：非戶籍人口在城市落戶上，有哪些“攔路虎”？
李長安：非戶籍人口城市落戶存在著兩方面的障礙，一方面是來自城市，另一方面則來自農(nóng)村。在城市方面，地方政府在落戶政策方面為非戶籍人口設(shè)立的各種門口和障礙，阻礙了他們成為“城里人”的愿望實(shí)現(xiàn)。戶籍制度差異的背后是各種社會(huì)福利與權(quán)益的不同；在農(nóng)村方面，近些年來國家出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的政策，這就使得城鎮(zhèn)戶口的含金量相對(duì)而言有所下降了。在土地價(jià)值不斷上升的情況下，很多農(nóng)民其實(shí)對(duì)城市戶口并不“感冒”。
張敬偉：一是制度性障礙。戶籍制度，不僅折射城市二元結(jié)構(gòu)，也凸顯城市差別，更和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡形成了難分難解的邏輯關(guān)系。由此引發(fā)的后果是，管理者基于管理便利或者說懶政思維，不愿意對(duì)戶籍制度進(jìn)行大刀闊斧地改革。
二是公共資源的有限和公共服務(wù)的不足。我國處在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，戶籍制度改革也是進(jìn)行時(shí)。公共資源不足，城市治理者也只能“內(nèi)外有別”。
熱點(diǎn)城市的確存在著人口壓力、環(huán)保、交通等諸多壓力，但在城市包容性、開放性，尤其在非戶籍人口入戶上做得不夠好，沒有充分發(fā)揮表率作用。因而，《方案》要落實(shí)到位，熱點(diǎn)城市要發(fā)揮模范帶頭作用。
只有“有形的手”與“無形的手”相互配合，新型城鎮(zhèn)化的步伐才能更堅(jiān)實(shí)，民眾才能真正享受到城鎮(zhèn)化帶來的紅利
主持人：怎樣使外來人口真正融入所在城市？
和靜鈞：入戶不僅是身份與認(rèn)同變更，也是文化變更，更是未來變更。所以，融入的標(biāo)準(zhǔn)，首先體現(xiàn)在新老居民文化隔膜的消解速度上，這方面地方政府與社團(tuán)應(yīng)大有可為；其次，城市環(huán)境是否符合于其發(fā)展關(guān)切也是判斷融入的核心標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展關(guān)切是一種未來期權(quán)，以子女而非本人的教育發(fā)展機(jī)會(huì)為優(yōu)先考慮，涉及未來養(yǎng)老、城市宜居與公平指數(shù)等要素。如果在同一身份下形成事實(shí)上的兩套福利或教育標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)破壞公平環(huán)境，對(duì)其融入產(chǎn)生系統(tǒng)性排斥效應(yīng)。另一個(gè)因素則是非系統(tǒng)性，屬個(gè)別差異，如同鄉(xiāng)及熟人與近親分布等，也一定程度上會(huì)影響外來人口在所在城市的融入狀況。因此，要實(shí)現(xiàn)真正和盡快的融入，政府、社會(huì)及個(gè)人均需作出努力。
李長安：在推進(jìn)非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的過程中，阻礙新型城鎮(zhèn)化的障礙并不會(huì)自動(dòng)消失。因此，一方面必須高度重視各項(xiàng)相關(guān)政策的具體落實(shí)，解決地方政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中的財(cái)政投入問題，調(diào)動(dòng)各方面的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)讓非戶籍人口感受到政策落地帶來的落戶便利；另一方面必須加快配套政策的制定和完善，包括土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等等。只有如此，才能使更多民眾享受到城鎮(zhèn)化帶來的優(yōu)惠和好處，也才能使新型城鎮(zhèn)化對(duì)穩(wěn)增長、促民生的積極作用充分發(fā)揮出來。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府的行政力量固然重要，但必須充分發(fā)揮市場的決定性作用。只有“有形的手”與“無形的手”相互配合，新型城鎮(zhèn)化的步伐才能更堅(jiān)實(shí)，民眾才能真正享受到城鎮(zhèn)化帶來的紅利。
張敬偉：外來人口融入所在城市，說白了是和戶籍人口擁有同城同權(quán)待遇。享有同樣的公共服務(wù)，擁有和戶籍人員一樣的市民獲得感。說起來是常識(shí)，做起來卻很難。
讓外來人口融入所在城市，要將戶籍制度改革進(jìn)行到底、落實(shí)到位，讓非戶籍人口順利入戶，真正享受到戶籍改革的紅利；不同城市可以實(shí)施差別化措施，但不能為難和刁難非戶籍人口，更要去除一些自利或懶政式的壁壘和障礙；對(duì)不同城市的戶籍改革要有事前布置、事中監(jiān)督和事后評(píng)估督查，確保改革取得成效。
人口大流動(dòng)的趨勢已經(jīng)形成，用戶籍制度作為城市治理的防火墻不可持續(xù)。擁抱外來人口，讓其融入城市，成為擁有歸屬感的市民，是每個(gè)城市的現(xiàn)實(shí)使命。讓外來人口融入所在城市，關(guān)鍵還是看城市治理者是否敢為、有為。
