特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，正在緊鑼密鼓地選拔執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。由于特朗普并非受到建制派的支持，面對(duì)大量空出來的公共職務(wù)，特朗普只好采取公開選拔，在全美范圍內(nèi)選拔政務(wù)官。與此同時(shí)，他也在加緊組建其核心團(tuán)隊(duì)。不出外界所料，曾經(jīng)在競(jìng)選過程中立下汗馬功勞的成員被宣布進(jìn)入政權(quán)轉(zhuǎn)型團(tuán)隊(duì)，比如當(dāng)選副總統(tǒng)彭斯、新澤西州州長(zhǎng)克里斯·克里斯蒂、紐約市前市長(zhǎng)魯?shù)稀ぶ炖麃喣�、美軍退休將領(lǐng)邁克爾·弗林、退休神經(jīng)科醫(yī)生本·卡森、亞拉巴馬州聯(lián)邦參議員杰夫·塞申斯以及眾議院前議長(zhǎng)紐特·金里奇。值得一提的是，特朗普女兒伊萬卡、兒子埃里克和小唐納德以及女婿賈里德·庫(kù)什納也加入這一團(tuán)隊(duì)。11月13日，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)宣布共和黨全國(guó)委員會(huì)主席賴因斯·普里伯斯(Reince Priebus)將擔(dān)任特朗普政府的白宮辦公廳主任，競(jìng)選委員會(huì)主席史蒂夫·巴農(nóng)（Steve Bannon）擔(dān)任首席策略師和高級(jí)顧問。盡管從目前的任命還看不出特朗普的政策走向，但任人唯親確實(shí)是特朗普用人的基本原則。
任人唯親是普遍現(xiàn)象
其實(shí)，任人唯親并不是美國(guó)總統(tǒng)人事任命的特殊現(xiàn)象，而是一貫如此，越是核心團(tuán)隊(duì)，任人唯親越突出。政治學(xué)家尼爾森?波爾斯比在研究發(fā)現(xiàn)，盡管總統(tǒng)們的提名策略不會(huì)千篇一律，但大多數(shù)總統(tǒng)往往傾向于三種策略：一是總統(tǒng)忠誠(chéng)，二是專業(yè)知識(shí)，三是選區(qū)考慮。
托馬斯?E?克羅寧經(jīng)過多邊的訪談、調(diào)查、研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的總統(tǒng)內(nèi)閣可以劃分為內(nèi)朝（Inner Cabinets）和外朝（Outer Cabinets），內(nèi)朝部門往往更多站在國(guó)家的立場(chǎng)，從對(duì)總統(tǒng)是否忠誠(chéng)的角度考慮問題。外朝部門則更注重代理利益團(tuán)體的要求和利益。其中，內(nèi)朝部門通常包括國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、財(cái)政部和司法部，這些部門大都是掌管國(guó)家事務(wù)，較少受到社會(huì)集團(tuán)的影響，更多從總統(tǒng)的立場(chǎng)和角度考慮問題。相比之下，外朝部門往往處理一些更組織化和專業(yè)化的事務(wù)，受到所代表的部門、利益集團(tuán)和地區(qū)利益的影響比較大，部門主管往往在很多問題上是“儀式性地走過場(chǎng)，與官僚機(jī)構(gòu)一唱一和”。
在執(zhí)政過程中，總統(tǒng)往往對(duì)內(nèi)朝部門和外朝部門加以區(qū)別，總統(tǒng)在提名的時(shí)候也往往自己的親信擔(dān)任內(nèi)朝部門的重要崗位，而且對(duì)于這些親信，總統(tǒng)往往虛位以待，他們可以根據(jù)自己的意愿選擇擔(dān)任相關(guān)職位。外朝部門則被總統(tǒng)拿來送人情，委派一些總統(tǒng)競(jìng)選捐款的大金主，或者某些掌握重要選票來源的利益集團(tuán)領(lǐng)袖擔(dān)任外朝部門的要職，為謀求更大政治好處盤算。另外，總統(tǒng)還巧妙利用行政裁量權(quán)對(duì)外朝部門加以牽制，比如通過發(fā)布行政命令確定外朝行政部門的具體實(shí)施細(xì)則，盡量縮小外朝官員的權(quán)限，特別是通過管理行政部門的預(yù)算，令外朝官員在執(zhí)行行政項(xiàng)目時(shí)盡可能縮小行政裁量權(quán)，這是總統(tǒng)控制行政部的最強(qiáng)有力的殺手锏。
理查德?芬諾通過研究發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)的內(nèi)閣通常對(duì)總統(tǒng)的要求并不感冒，因?yàn)閮?nèi)閣首長(zhǎng)在國(guó)會(huì)和其服務(wù)的領(lǐng)域也有自己的特別選區(qū)，全心全意地服從總統(tǒng)的要求，通常對(duì)他們來說是有難度的。在總統(tǒng)的所有支持力量中，最可信賴的力量就是白宮內(nèi)的助理機(jī)構(gòu)、幕僚和顧問，他們是總統(tǒng)的嫡系軍團(tuán)。許多助理都是總統(tǒng)多年故交，知根知底，對(duì)總統(tǒng)的忠誠(chéng)是毫無疑問的，他們只有一個(gè)老板，那就是總統(tǒng)。因此，總統(tǒng)更看重依靠白宮助理組成的“大內(nèi)系統(tǒng)”制衡行政部門“外朝系統(tǒng)”的策略。政治學(xué)家劉易斯?科尼格將白宮助理比作“無形的總統(tǒng)職位”，自從1939年總統(tǒng)助理制度建立以來，一直是總統(tǒng)決策體系中極其重要的一環(huán)。這些白宮助理與總統(tǒng)朝夕相處，整天都在琢磨如何控制外朝系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)選舉時(shí)夸下的�？凇０讓m助理的此種和總統(tǒng)命運(yùn)相連的地位和心理，使得總統(tǒng)尤為信賴它們。在尼克松和卡特執(zhí)政時(shí)期，都傾向于以白宮系統(tǒng)制衡行政系統(tǒng)，將白宮助理置于內(nèi)閣官員之上，甚至用白宮顧問取代內(nèi)閣官員，由此來看，“內(nèi)閣的進(jìn)一步衰落是不可避免的。”“一般來說，總統(tǒng)的思想，才是美國(guó)閣員生活、行動(dòng)和精神的內(nèi)容所在。才能無論怎樣出眾的閣員，在他領(lǐng)袖的光輝前面，是不能太露鋒芒的�！币虼�，對(duì)于一個(gè)閣員來說，最佳的安身立命之道就是始終站在總統(tǒng)的影子里，不要過于張揚(yáng)和招搖。
任人唯親是美國(guó)制度的特性
對(duì)很多中國(guó)人來說，理解美國(guó)政治制度往往存在偏差，認(rèn)為美國(guó)是自由民主制度就誤以為美國(guó)一切都是民主決定的。其實(shí)，并非如此，總統(tǒng)在當(dāng)選之后就是一種“專制”的權(quán)力，盡管有國(guó)會(huì)、最高法院等制約他，但都是比較脆弱的，對(duì)總統(tǒng)的行為，國(guó)會(huì)和法院多數(shù)情況下是無所作為的。
對(duì)大多數(shù)美國(guó)人來說，總統(tǒng)職位是一個(gè)既令人謳歌，又令人唾罵的機(jī)構(gòu)。一方面，總統(tǒng)是美國(guó)政府與美國(guó)政治中最為顯赫的角色，“行政官員期待總統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行有效的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；國(guó)會(huì)議員期望總統(tǒng)設(shè)定優(yōu)先日程、施加影響以及提供各種服務(wù)；其他國(guó)家政府首腦希冀美國(guó)總統(tǒng)規(guī)劃立場(chǎng)、推行外交以及顯示力量；美國(guó)大眾更是盼望總統(tǒng)確保安全、搞定問題以及實(shí)踐象征和道德性領(lǐng)導(dǎo)。”另一方面，總統(tǒng)又是美國(guó)政治中最受指責(zé)的角色，美國(guó)憲法分割了權(quán)威、機(jī)構(gòu)分享了權(quán)力，政黨缺乏凝聚力，整個(gè)社會(huì)看上去一盤散沙，如果總統(tǒng)面對(duì)混亂局面碌碌無為或者總統(tǒng)過于亢奮企圖解決上述問題，就立即被抨擊為“帝王式的總統(tǒng)”、“君主制的胚胎”、“專制的濫權(quán)”等等。在美國(guó)憲政民主制度網(wǎng)絡(luò)中，總統(tǒng)經(jīng)受著是是非非的反復(fù)考驗(yàn)，使得美國(guó)總統(tǒng)政治成為一項(xiàng)具有高度藝術(shù)性和獨(dú)特規(guī)律性的事務(wù)。
在1789年總統(tǒng)制創(chuàng)立之初，對(duì)于習(xí)慣于歐洲政治的人們來說，是非常不可思議的事情，他們斷言這種制度不會(huì)長(zhǎng)久，并預(yù)言如果是強(qiáng)有力的總統(tǒng)，他不可能屈從選民，定要自立為王，執(zhí)政終身；如果是懦弱的總統(tǒng)，不用四年，人民必定會(huì)推翻他。但是，歷史的發(fā)展無情地推翻了歐洲大陸政治家們的預(yù)言，總統(tǒng)制作為一種新的政治領(lǐng)導(dǎo)體制最終在地球上確立下來。歷史上，美國(guó)人一直為需要一個(gè)什么樣的總統(tǒng)而動(dòng)搖不定，歷屆總統(tǒng)一直在白宮權(quán)力過大或者太小問題上走鋼絲：一方面，總統(tǒng)被視為變革的引導(dǎo)者，他創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)帶領(lǐng)人們朝著一個(gè)自己未曾想到的目標(biāo)的前進(jìn)，就此而言總統(tǒng)站在國(guó)家發(fā)展的潮頭，設(shè)置國(guó)家目標(biāo)并激勵(lì)政府內(nèi)外的美國(guó)人追隨他前進(jìn)，這一地位使總統(tǒng)成為整個(gè)系統(tǒng)的驅(qū)動(dòng)力量和變革的發(fā)起者；另一方面，總統(tǒng)又被視為變革的推動(dòng)著，他整合民眾的利益、愿望和智慧，組織民眾沿著他們希望的方向前進(jìn)，從這一意義上來說，總統(tǒng)又是整個(gè)美國(guó)政府體系的一部分，必須遵從和執(zhí)行美國(guó)憲法和國(guó)會(huì)通過的法令。一句話，究竟需要一個(gè)強(qiáng)有力的總統(tǒng)領(lǐng)袖，還是需要一個(gè)兢兢業(yè)業(yè)的受限制的管家，美國(guó)人的選擇是十分矛盾的。
美國(guó)制度設(shè)計(jì)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力和角色的模糊態(tài)度，為總統(tǒng)任人唯親打開了方便之門。究其根源，關(guān)于強(qiáng)總統(tǒng)和弱總統(tǒng)的困惑，來自于美國(guó)憲法條款中規(guī)定。美國(guó)憲法一方面規(guī)定行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)，但憲法并沒有界定何謂行政權(quán)，在非常模糊而寬泛的界定，行政權(quán)意味著總統(tǒng)指揮軍隊(duì)、談判條約、同意或者否決國(guó)會(huì)的法案、派遣或者接受外交代表、除彈劾外的緩刑或者赦免等等，這就意味著總統(tǒng)可以完全憑借自己對(duì)憲法和理解和對(duì)國(guó)家事務(wù)的判斷自由行動(dòng)，只要這些行動(dòng)并沒有違背憲法的原則和精神即可，更確切地來說，只要國(guó)會(huì)和民眾沒有掀起大規(guī)模的反對(duì)聲浪即可。另一方面，憲法第三款又規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)負(fù)責(zé)使法律（應(yīng)該涵蓋聯(lián)邦的所有法律）切實(shí)執(zhí)行，總統(tǒng)必須宣誓（或申明），“我一定忠實(shí)執(zhí)行合眾國(guó)總統(tǒng)職務(wù)，竭盡全力維護(hù)、保護(hù)和捍衛(wèi)合眾國(guó)憲法�！边@就意味著總統(tǒng)必須服從和執(zhí)行國(guó)會(huì)通過的法律確保其落到實(shí)處，故而總統(tǒng)的行政權(quán)必然受到國(guó)會(huì)和聯(lián)邦法院的制約，行政權(quán)在執(zhí)行的過程中應(yīng)該是與國(guó)會(huì)、最高法院共享的。對(duì)于總統(tǒng)來說，美國(guó)憲法條款自相矛盾的規(guī)定總是把總統(tǒng)置于進(jìn)退維谷的地位：如果總統(tǒng)消極無為甘當(dāng)弱勢(shì)總統(tǒng)，來自外部環(huán)境的壓力和眾多的國(guó)家事務(wù)勢(shì)必將總統(tǒng)置于瀆職或者不稱職的境地；如果總統(tǒng)奮發(fā)有為爭(zhēng)做強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)，做得越多反而錯(cuò)誤越多，成為國(guó)會(huì)批評(píng)和輿論指責(zé)的把柄。由此觀之，推行總統(tǒng)制是美國(guó)人的一個(gè)創(chuàng)造，然而要想成功駕馭總統(tǒng)制也需要高超政治藝術(shù)和更高政治智慧。
特朗普會(huì)加劇美國(guó)人的困惑
從美國(guó)總統(tǒng)制的設(shè)計(jì)理念來看，總統(tǒng)政治的漂移不定具有深刻的政治思想根源。在美國(guó)的憲政建設(shè)過程中，有兩條政治思想脈絡(luò)貫徹始終：一條是以詹姆斯·麥迪遜為代表的倡導(dǎo)自由的價(jià)值，以確保最大限度的個(gè)人自由作為政治制度設(shè)計(jì)的最終目的；另一條是以華盛頓倡導(dǎo)的統(tǒng)一與聯(lián)合的秩序，華盛頓更關(guān)心如何把戰(zhàn)斗中誕生的眾多年輕國(guó)家團(tuán)結(jié)起來，保持秩序何穩(wěn)定，鞏固各邦之間的聯(lián)合。在兩百多年的歷史中，大多數(shù)美國(guó)人相信沒有統(tǒng)一、安定和有秩序的社會(huì)，就沒有自由。然而，自由與秩序并非完全和諧，有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生矛盾和摩擦，如何在兩者存在矛盾的時(shí)候進(jìn)行調(diào)諧，確立“多樣的統(tǒng)一”格局，成為美國(guó)憲政運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)難題。
從價(jià)值原則上來看，自由與秩序?qū)γ绹?guó)立國(guó)之本都是不可或缺和不可消除的。一方面，自由價(jià)值在移民社會(huì)中形成的多元文化的大雜燴不可能（至少在可見的未來）消除，美國(guó)注定將是美國(guó)是一個(gè)多民族、多語(yǔ)言、多文化的國(guó)家，要求美國(guó)政治制度必須能夠容納來自多元文化群體復(fù)雜多變的政治要求，否則整個(gè)政治體系就會(huì)爆炸；另一方面，為了能夠使得各種文化和自由的價(jià)值和諧相處，共存共榮，美國(guó)政治制度必須尋求建立一種充滿平衡哲學(xué)和妥協(xié)美德的靈活機(jī)制，從而能夠在不損害自由價(jià)值的前提下尋求“合眾為一”。美國(guó)人把承擔(dān)前者使命的任務(wù)賦予了分權(quán)制衡機(jī)制和開放的國(guó)會(huì)，而把承擔(dān)后者使命的任務(wù)賦予了總統(tǒng)特別是其緊急狀態(tài)下的特殊權(quán)力，而且在很多情況下，人們把總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的政府始終看作是“必要的惡”，把政府官員看作是“隨時(shí)隨地都在準(zhǔn)備侵犯人們的權(quán)利”，在憲法上沒有賦予政府的那些權(quán)力被當(dāng)然地看作是“人民的保留權(quán)力”。為了確�！昂媳姙橐弧蹦繕�(biāo)的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)憲政還確定了聯(lián)邦法院的司法審查權(quán)和最終解釋權(quán)，盡量避免立法和行政陷入二元化政治僵局。
盡管美國(guó)總統(tǒng)是美國(guó)政治中最具影響力的政治力量，美國(guó)政治中強(qiáng)總統(tǒng)與弱總統(tǒng)的困惑、總統(tǒng)與總統(tǒng)職位的錯(cuò)位以及自由與秩序的悖論決定了總統(tǒng)政治將是漂移不定的權(quán)力。此種漂移不定的特征，恰恰構(gòu)成了人們對(duì)總統(tǒng)政治困惑以及令眾多政治學(xué)者著迷的原因所在。毫無疑問，特朗普個(gè)性鮮明的問政風(fēng)格會(huì)加劇美國(guó)人的制度性困惑，特朗普在執(zhí)政過程中越是強(qiáng)化舉動(dòng)自專的風(fēng)格，他與美國(guó)制度體系的角力會(huì)越緊張，這種困惑不僅可能影響到美國(guó)的未來，也會(huì)影響到整個(gè)世界的未來。（清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院副院長(zhǎng)、察哈爾學(xué)會(huì)高級(jí)研究員）
