近日，李克強(qiáng)總理在全面推開營改增、加快財(cái)稅體制改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，以營改增作為加快財(cái)稅體制改革重頭戲，激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。與營改增相適應(yīng)，下一步財(cái)政改革必須從財(cái)政體制改革上尋求突破。而財(cái)政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革涉及面廣，調(diào)整的利益直接，不僅涉及中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，而且涉及國家和企業(yè)的財(cái)政分配關(guān)系，不僅僅是事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，更關(guān)系到政府職能的大小和政府職能的行使。財(cái)政體制改革如何推進(jìn)，在做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，按照“共擔(dān)、共享、共推”的要求，規(guī)劃體制機(jī)制，建立科學(xué)合理、有效規(guī)范的體制機(jī)制，是深化分稅制財(cái)政體制改革的有效著力點(diǎn)。

　　建立事權(quán)“共擔(dān)”的責(zé)任機(jī)制確保政府職能得以實(shí)現(xiàn)

　　事權(quán)實(shí)質(zhì)是政府職能的范圍，而政府的職能范圍不是固定不變的，界定的難度大，這種難體現(xiàn)在，一方面政府和市場(chǎng)的邊界界定難。政府和市場(chǎng)關(guān)系的核心是要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府的重要作用，但哪些事權(quán)屬于市場(chǎng)作用范圍，市場(chǎng)作用效率更好更高，政府不應(yīng)該干預(yù)或減少干預(yù)，以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，確保政府職能的不“越位”；哪些事權(quán)屬于政府的職責(zé)范圍，屬于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，需要加大政府的作用力度，以避免政府職能的“缺位”。如何清晰界定政府和市場(chǎng)的作用范圍沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、固定的模式，難度大，更何況政府的職能范圍也不是一成不變的，隨著時(shí)間的變化和環(huán)境的變化，政府的職能范圍也是變化的。另一方面是中央政府和地方政府的事權(quán)劃分難。我國的國情復(fù)雜，決定了中央和地方政府之間事權(quán)界定的復(fù)雜性和困難性，中央和地方政府之間不少事權(quán)是“你中有我，我中有你”，僅靠中央或地方政府一頭難以行使、難以實(shí)現(xiàn)或行使得更好。而事權(quán)劃分又是分稅制財(cái)政體制的前提和基礎(chǔ)，是分稅制財(cái)政體制不可或缺的組成部分。如何使政府的職能得以實(shí)現(xiàn)，又能夠避免事權(quán)劃分上的難題，推進(jìn)分稅制財(cái)政體制改革的深化，建立中央和地方事權(quán)“共擔(dān)”的責(zé)任機(jī)制是一種有效形式。

　　中央和地方事權(quán)共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制的核心是“共擔(dān)”，具體事權(quán)劃分和職能行使上，能夠明晰的盡量明晰，以明確責(zé)任，不能明晰或難以明晰的作為共同事權(quán)，明確各自責(zé)任。因此，除了國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)、區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)外，更多地應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)作為中央和地方的共同事權(quán)，由中央和地方共同承擔(dān)。在事權(quán)責(zé)任大小的劃分上，中央根據(jù)不同公共服務(wù)的性質(zhì)，不同區(qū)域地方政府財(cái)力的差異，中央承擔(dān)相應(yīng)的比例，以使政府事權(quán)更好地行使。同時(shí)，明確中央和地方作用點(diǎn)，中央更多地承擔(dān)規(guī)劃、制度等頂層設(shè)計(jì)方面的職責(zé)，地方更多承擔(dān)具體操作層面的職責(zé)。在提供方式上，要把政府公共服務(wù)的職能行使和提供區(qū)分開來，有些公共服務(wù)的職能，既是中央要承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，但不一定要中央直接行使相應(yīng)的職能，中央可以通過委托代理的形式，委托地方來行使相應(yīng)的職能，由地方代理中央承擔(dān)事權(quán)，這樣便于中央職能更好地行使。這種事權(quán)共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制，有利于政府職能的實(shí)現(xiàn)，是政府職能實(shí)現(xiàn)的有效形式，以避開中央和地方政府事權(quán)劃分的難題。

　　建立財(cái)力“共享”的動(dòng)力機(jī)制推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

　　根據(jù)事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，使事權(quán)有財(cái)力保障是財(cái)政體制的重點(diǎn)。為了確保事權(quán)和財(cái)力的匹配問題，使事權(quán)有財(cái)力支撐，1994年推行的分稅制改革對(duì)財(cái)力作了規(guī)范性的劃分，將我國財(cái)力主體的稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并把增值稅、資源稅、證券交易稅作為共享稅，其中增值稅的共享比例中央財(cái)政為75%，地方財(cái)政為25%；海洋石油天然氣的資源稅歸中央財(cái)政，其他資源稅歸地方財(cái)政；由于證券交易稅的特殊性，收入大頭歸中央財(cái)政，少部分歸地方財(cái)政。2002年又把屬于地方稅的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅改為共享稅，共享比例為五五分成，2003年改為六四分成，60%歸中央財(cái)政，40%歸地方財(cái)政。2012年1月1日起我國又在上海開展了交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅的試點(diǎn)，即“營改增”試點(diǎn)，2013年8月1日起試點(diǎn)范圍推廣到全國�！盃I改增”以后意味著屬于地方稅的營業(yè)稅改為共享稅的增值稅，實(shí)質(zhì)是增加了共享稅范圍和規(guī)模。

　　分稅制財(cái)政體制運(yùn)行20多年來，不僅規(guī)范了中央和地方、國家和企業(yè)的分配關(guān)系，而且增強(qiáng)了財(cái)政的實(shí)力和調(diào)控能力。從我國分稅制財(cái)政體制看，財(cái)力劃分的特色是共享稅占有重要位置，這是符合我國國情和稅收征管需要的，不僅有利于做大財(cái)政“蛋糕”，共享稅把中央和地方的利益凝聚在一起，勁往一處使，同向思維，自然避免了不必要的矛盾，有利于共同把財(cái)政收入“蛋糕”做到，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而且也符合我國稅收征管的需要，把更多的稅收改為中央和地方共享稅，建立共享稅為收入分配主體的分稅制財(cái)政體制，地方和中央的稅收征管目標(biāo)一致，有利于稅收的征管。

　　同時(shí)，把消費(fèi)稅從中央稅改為中央和地方共享稅，收入的大頭歸地方，這有利于一定程度上彌補(bǔ)“營改增”后地方財(cái)力的減少。其他的稅收收入歸屬可以在原有的基礎(chǔ)上保持不變，以維護(hù)分稅制財(cái)政體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在收入劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少財(cái)政專項(xiàng)，尤其要取消競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)和地方資金配套，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，把屬于均衡財(cái)力的財(cái)政專項(xiàng)納入一般轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以更好地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)力的功能，確保這些地區(qū)政府事權(quán)的履行，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

　　（作者系浙江省財(cái)政干部教育中心研究員）