核心觀點(diǎn)
去年以來，上海市委市政府領(lǐng)導(dǎo)分工下基層抓試點(diǎn)，以前所未有的力度，開展以清除“五違”現(xiàn)象為重點(diǎn)的區(qū)域環(huán)境綜合治理，取得明顯成效。今年這項(xiàng)工作將全面推開，區(qū)域環(huán)境綜合治理將成為社會(huì)管理領(lǐng)域的主戰(zhàn)場(chǎng)，補(bǔ)短板、破難題將成為各級(jí)政府工作的主題詞。當(dāng)前在著力補(bǔ)齊城市管理短板、推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合治理的同時(shí)，要著眼長效機(jī)制的建立和完善，杜絕“五違”現(xiàn)象短板的再生和回潮
去年以來，上海市委市政府領(lǐng)導(dǎo)分工下基層抓試點(diǎn)，以前所未有的力度，開展以清除“五違”現(xiàn)象為重點(diǎn)的區(qū)域環(huán)境綜合治理，取得明顯成效。今年這項(xiàng)工作將全面推開，區(qū)域環(huán)境綜合治理將成為社會(huì)管理領(lǐng)域的主戰(zhàn)場(chǎng)，補(bǔ)短板、破難題將成為各級(jí)政府工作的主題詞。當(dāng)前值得研究的是，如何持續(xù)推進(jìn)補(bǔ)齊短板，建立長效機(jī)制，保障城市的健康發(fā)展和有序運(yùn)行。
“五違”現(xiàn)象有復(fù)雜的形成原因
區(qū)域環(huán)境綜合治理的重點(diǎn)是違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住“五違”現(xiàn)象，也是由來已久的城市管理短板，在城市發(fā)展中具有一定普遍性。這個(gè)短板之“短”的存在是個(gè)歷史過程，既有錯(cuò)綜復(fù)雜的形成原因，也有相同或相似的內(nèi)在特性。表現(xiàn)在:
———侵害公共利益的違法性�！拔暹`”現(xiàn)象有不同的存在方式，其違法主體多元，既有法人，也有自然人;其違法表現(xiàn)多樣，既有強(qiáng)占公共資源、損害公共利益，如違法占地、違法搭建等，也有利用薄弱環(huán)節(jié)，蓄意逃避監(jiān)管，如違法經(jīng)營、違法排污、違法居住等。
———群體仿效的擴(kuò)散性。以違法手段獲取私利是“五違”現(xiàn)象形成的基本動(dòng)因�！拔暹`”行為付出的成本往往極低，獲利數(shù)額巨大。眼看違法者腰包越來越鼓，周邊仿效者越來越多，形成“破窗效應(yīng)”，區(qū)域內(nèi)“五違”現(xiàn)象不斷蔓延擴(kuò)散。
———需求動(dòng)因的持續(xù)性。進(jìn)入本世紀(jì)后，隨著上海發(fā)展，來滬常住人口數(shù)量猛增。租金較低的違法建筑常常成為其租房首選，需求進(jìn)而持續(xù)旺盛，與此同時(shí)違法經(jīng)營、違法排污等現(xiàn)象不斷產(chǎn)生。
———地域擴(kuò)張的無序性�！拔暹`”現(xiàn)象開始向市區(qū)外圍、市郊結(jié)合部及郊區(qū)城鎮(zhèn)蔓延，由于這些地域基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件相對(duì)便利，同時(shí)管理又處于空缺甚至空白狀態(tài)，導(dǎo)致“五違”現(xiàn)象無序擴(kuò)張。在這些地區(qū)“城中村”隨處可見，有的區(qū)僅一個(gè)鎮(zhèn)就有幾十個(gè)“城中村”，其居住者絕大部分是來滬人員，有的比重高達(dá)90%以上，本地市民不足十分之一，城市管理陷入十分困難的境地。
———管理約束的松散性。一是缺乏合力，對(duì)“五違”現(xiàn)象的管理涉及方方面面，但有關(guān)部門和單位往往各自為政，推諉扯皮現(xiàn)象大量存在;二是管理滯后，管理部門往往不重視初始狀態(tài)的治理;三是存在時(shí)緊時(shí)松、“一陣風(fēng)”現(xiàn)象。
———隱患疊加的風(fēng)險(xiǎn)性。存在“五違”現(xiàn)象的區(qū)域往往隱患重重。同時(shí)由于租房者相互間情況不明，有些犯罪嫌疑人在這里找到了“避難所”。公安機(jī)關(guān)很難掌握其確切情況，發(fā)現(xiàn)后也容易逃脫，給城市公共秩序和安全造成了嚴(yán)重隱患。
要著眼長效機(jī)制的建立和完善
當(dāng)前在著力補(bǔ)齊城市管理短板、推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合治理的同時(shí)，要著眼長效機(jī)制的建立和完善，杜絕“五違”現(xiàn)象短板的再生和回潮。
摸清底數(shù)，確立整治目標(biāo)。對(duì)不同區(qū)域各種類型的“五違”現(xiàn)象進(jìn)行梳理，分門別類建立數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情況綜合施策。對(duì)企事業(yè)單位尤其是國有性質(zhì)的單位存在的“五違”現(xiàn)象，應(yīng)堅(jiān)決采取措施限期清除;對(duì)存在時(shí)期較長、成因復(fù)雜、困難群體較多的區(qū)域，可采取適當(dāng)疏導(dǎo)措施，有的可結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整妥善安置，有的可結(jié)合舊區(qū)、舊城鎮(zhèn)改造逐步解決。
規(guī)劃引領(lǐng)，鞏固工作成果。加快新城、新市鎮(zhèn)等區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃及村莊規(guī)劃的編制，確定產(chǎn)業(yè)、人口、建筑等基本要素的布局和規(guī)模。將區(qū)域環(huán)境綜合治理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施有機(jī)結(jié)合，對(duì)已經(jīng)完成環(huán)境綜合治理的區(qū)域，應(yīng)按規(guī)劃要求嚴(yán)格管控，同時(shí)根據(jù)不同情況，抓緊實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換。從源頭和基礎(chǔ)上消除“五違”現(xiàn)象的產(chǎn)生條件，杜絕其卷土重來的可能。
整合資源，形成有效合力。去年初，上海城管執(zhí)法體制實(shí)施了改革，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》 也已出臺(tái)。當(dāng)前，一方面要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將有效的運(yùn)作機(jī)制固化和完善，進(jìn)一步明確相應(yīng)管理部門的職責(zé)，以形成有效合力;另一方面，要進(jìn)一步整合司法及行政執(zhí)法資源，嚴(yán)格執(zhí)法;同時(shí)不斷研究和完善相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，為區(qū)域環(huán)境綜合治理提供更強(qiáng)的法律支撐。
加大力度，推進(jìn)網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理是城市管理的創(chuàng)新模式，具有覆蓋全面、處置及時(shí)、標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)等特點(diǎn)。當(dāng)前應(yīng)以區(qū)域環(huán)境綜合治理為動(dòng)力，推進(jìn)網(wǎng)格化管理，形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)及村居的網(wǎng)格層級(jí)，落實(shí)各級(jí)責(zé)任人。在制度建設(shè)上，要明確網(wǎng)格運(yùn)行規(guī)則，確定單元網(wǎng)格范圍，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任人的考核。在硬件建設(shè)上，要加大投入，確保網(wǎng)格設(shè)施的正常運(yùn)行。
強(qiáng)化約束，健全誠信體系�！拔暹`”現(xiàn)象應(yīng)納入社會(huì)征信體系。將有違法記錄者，作為列入黑名單的重要條件，根據(jù)不同對(duì)象及違法情節(jié)在經(jīng)營、就業(yè)、出行及享受公共服務(wù)方面給予不同程度的限制。禁止涉嫌違法占地或違法建設(shè)的相關(guān)物業(yè)進(jìn)行交易、出租和抵押。對(duì)外地來滬常住人員，有的區(qū)已將存在違法記錄、列入黑名單的情況作為享受在滬各項(xiàng)政策的否決條件。這些行之有效的做法應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)和推廣。
(作者為上海市人大城建環(huán)保委副主任委員)
