核心觀點(diǎn)
中國(guó)正處于政府監(jiān)管職能改革的攻堅(jiān)期，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要作用就是要將政府規(guī)制之手拉回到合理的限度內(nèi)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度一定程度上地厘清了反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)限，賦予反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效約束的實(shí)權(quán)，某種意義上它是一項(xiàng)“落實(shí)”的措施。鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者的選擇權(quán)，是中國(guó)規(guī)制模式最基本的宗旨和原則
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在第二十三次會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)從源頭上防止排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。這一制度旨在破除行政壟斷，為市場(chǎng)期盼多年。
厘清權(quán)限才能避免“神仙打架”
按照國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的 《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要“打破地方保護(hù)，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定和做法，糾正地方政府不當(dāng)補(bǔ)貼或利用行政權(quán)力限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為”。簡(jiǎn)言之，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將由國(guó)家反壟斷部門對(duì)地方的具體行政行為從競(jìng)爭(zhēng)角度進(jìn)行審查，以清理由政府行政行為造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。
這項(xiàng)制度被認(rèn)為是 《反壟斷法》 的重要補(bǔ)充。我國(guó) 《反壟斷法》 中專設(shè)一章規(guī)定了行政性壟斷問(wèn)題，列舉了禁止的行政性壟斷行為，包括強(qiáng)制買賣、地區(qū)壟斷、部門和行業(yè)壟斷、強(qiáng)制聯(lián)合以
及制定具有限制競(jìng)爭(zhēng)影響的行政規(guī)定等。同時(shí)也對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)及其直接負(fù)責(zé)人規(guī)定了相應(yīng)責(zé)任。從這些規(guī)定也可以看出，“濫用行政權(quán)力”是行政性壟斷違法的重要前提。實(shí)踐中，誰(shuí)能認(rèn)定“濫用行政權(quán)力”，始終是個(gè)懸而未決的問(wèn)題。
依據(jù)《反壟斷法》，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于行政性壟斷，只有建議濫用行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行處分的權(quán)力，而無(wú)直接干預(yù)權(quán)。所以關(guān)于行政性壟斷的破除問(wèn)題，反壟斷法的實(shí)施機(jī)制是很軟弱的，其在破除行政性壟斷方面的作用有待考察。特別是公用服務(wù)業(yè)的管制和反壟斷上，有人形容會(huì)是發(fā)改委或工商總局與行業(yè)或地方主管部門的“神仙打架”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則一定程度上地厘清了反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)限，賦予反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效約束的實(shí)權(quán)，某種意義上它是一項(xiàng)“落實(shí)”的措施。
將“有形之手”拉回到合理限度
中國(guó)正處于政府監(jiān)管職能改革的攻
堅(jiān)期，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要作用就是要將政府規(guī)制之手拉回到合理的限度內(nèi)。在目前各國(guó)的改革與開(kāi)放實(shí)踐中，以及國(guó)際貿(mào)易投資各項(xiàng)規(guī)則中，都提到了反壟斷作為市場(chǎng)監(jiān)管手段的必要性和其公正性問(wèn)題。與逐步取消事前審批，全面實(shí)施負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確立以反壟斷、信用評(píng)估等為主的事中事后管理體系。最終要讓市場(chǎng)決定優(yōu)勝劣汰，只有整體性風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題才應(yīng)當(dāng)讓政府來(lái)管。
以保護(hù)消費(fèi)者利益為出發(fā)點(diǎn)的反壟斷法，在管理企業(yè)的市場(chǎng)壟斷行為上是有優(yōu)勢(shì)的，是事后治理的有效工具。但是，由于受到行業(yè)主管部門和地方政府更多的管制，一些壟斷行業(yè)如公用事業(yè)的許多運(yùn)作，特別是限價(jià)、兼并重組等等涉及多方利益。反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)，是行政壟斷行為事后治理中突出而敏感的問(wèn)題。
規(guī)制部門應(yīng)當(dāng)切記：采取哪種解決辦法會(huì)更有利于消費(fèi)者 (公共利益的反
映者)，而不是更能平衡被規(guī)制方的訴求或者更有助于該行業(yè)的管理。在這樣的前提下，關(guān)于誰(shuí)得益、誰(shuí)壟斷、誰(shuí)互掐的各種辯解，都能看得更明白一些。規(guī)制本身并非一劑全效的良藥，不能夠全部解決中國(guó)行政壟斷行業(yè)多年積累下來(lái)的諸多問(wèn)題。鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者的選擇權(quán)，是中國(guó)規(guī)制模式最基本的宗旨和原則。
必須確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位
2015年末公布的 《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，提出要“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”。競(jìng)爭(zhēng)一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們推崇的一個(gè)詞匯，但是對(duì)于企業(yè)和商人們來(lái)說(shuō)，最不愿意看到的也是這個(gè)詞。即使是競(jìng)爭(zhēng)中的勝者，最終的目的不過(guò)是為了擺脫競(jìng)爭(zhēng)。但是，市場(chǎng)和有效競(jìng)爭(zhēng)才能真正促成資源的最佳配置。
在關(guān)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)成因的諸多言論中，有一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，許多經(jīng)濟(jì)危機(jī)似乎兆始于金融市場(chǎng)，但實(shí)際上一般在此之前實(shí)體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)疲軟。疲軟的直接原因是工
業(yè)品生產(chǎn)超過(guò)了消費(fèi)者需求和對(duì)工業(yè)品投資的需求。而這種不平衡可能來(lái)自于企業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或政府過(guò)度扶持，在盲目擴(kuò)張產(chǎn)能的過(guò)程中，原材料成本上漲，利潤(rùn)卻不斷萎縮。消費(fèi)者被刺激起來(lái)的需求如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)的支撐，很快就會(huì)消退，企業(yè)則將會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中兩敗俱亡。如果主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，那么將牽連整個(gè)經(jīng)濟(jì)基本面，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
按照經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如果沒(méi)有人為的障礙，市場(chǎng)會(huì)通過(guò)自動(dòng)調(diào)控淘汰多余的生產(chǎn)能力，最終使產(chǎn)出與需求持平。近代以來(lái)，許多理論開(kāi)始相信，盡管市場(chǎng)長(zhǎng)期來(lái)看能自動(dòng)回復(fù)平衡，但在短期內(nèi)仍然可能出現(xiàn)惡性的失衡的競(jìng)爭(zhēng)。最常見(jiàn)的觀點(diǎn)這樣解釋：制度的錯(cuò)誤激勵(lì)，使得競(jìng)爭(zhēng)有可能過(guò)度。政府政策的引導(dǎo)和扶持，可能使得生產(chǎn)能力集聚在某些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘很低時(shí)，這樣的集聚現(xiàn)象尤其明顯，從而引發(fā)這些企業(yè)之間強(qiáng)度過(guò)大的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致這些行業(yè)的利潤(rùn)率長(zhǎng)期低下。一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)而下，過(guò)度膨脹的生產(chǎn)能力就會(huì)引起整個(gè)產(chǎn)業(yè)的崩潰。
所以，任何時(shí)候都要謹(jǐn)防政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度干預(yù)，諸如縱容價(jià)格卡特爾、授意兼并和重組以及直接補(bǔ)貼某些企業(yè)。而減少政策性激勵(lì)、清除政策性壁壘、公平的國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)以及勞動(dòng)力的積極疏導(dǎo)，這些措施則是可行的，雖然見(jiàn)效較慢。
(作者為上海社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所研究員)
