核心觀點
應當看到，權(quán)力“入單”與入單的權(quán)力如何運行，是兩回事。沒有相應的法律規(guī)制，一紙清單是靠不住的。要看到，權(quán)力清單總體上仍屬于政府“自律”、“自我革命”范疇。要實現(xiàn)公權(quán)力的規(guī)范運行和有效制約，根本上要靠加快行政體制和領(lǐng)導制度的改革。這才是實現(xiàn)清廉政治和公權(quán)力規(guī)范運行的治本之道
權(quán)力清單制度是近年推進國家治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新舉措。所謂權(quán)力清單制度，是政府及部門在對行使的權(quán)力全面梳理的基礎(chǔ)上，將各種行政事權(quán)的行使主體、行使依據(jù)、行使流程、相應責任等以清單形式列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。權(quán)力清單制度的要旨，是在厘定權(quán)力邊界基礎(chǔ)上界定各政府部門擁有哪些權(quán)力，通過公布權(quán)力條目，實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范化、透明化和可監(jiān)督性。但是從權(quán)力清單制度的實踐情況看，還存在許多需要深入思考和切實解決的問題。
政府自身不是裁定行政事權(quán)的法理主體
馬克思曾指出：公權(quán)力只是公民權(quán)利的一種伴隨物。公共權(quán)力的合法性來源，是公民法理上的授權(quán)。人類權(quán)力文明
的公理是，政府本身不是權(quán)力的法理來源。政府部門之所以擁有權(quán)力，是因人民的授予。公權(quán)力與民眾的關(guān)系是“代理一委托”關(guān)系。因此能開出權(quán)力清單的，不是政府部門自身，而是人民的代議機構(gòu)即各級人民代表大會。首先要進一步明確，權(quán)力清單的法理主體是國家政權(quán)機構(gòu)而非政府自身。其次要注重在推進權(quán)力制度中，加強對自由裁量權(quán)的控制。李克強總理在今年兩會答中外記者問時強調(diào)要“減少自由裁量的空間”、“回應社會關(guān)切”，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)”。權(quán)力清單制度的基本目標之一是實現(xiàn)“清單之外無職權(quán)”，壓縮政府部門行使權(quán)力的自由裁量空間。但政府部門如果自我勘定行政權(quán)力，自己給自己開權(quán)力單子，恰恰成為最大的“自由裁量權(quán)”，而陷入于政府權(quán)力自我認定、自我裁量，自我說了算的法理悖論。
不同地方相同部門權(quán)力配置應有平衡性
我國是單一制國家，國家治理具有統(tǒng)一性。不同省份、不同地區(qū)同級政府部門的權(quán)力配置是平衡、可比照的。其事權(quán)不是寬窄不一、落差巨大的。作為推進國家治理現(xiàn)代化的一個舉措，目前各地政府都推出了自己的權(quán)力清單。但權(quán)力清單所示的事權(quán)寬嚴不同，多寡不一，苦樂不均。媒體報道“各省份口徑不一，有的省七八百項，有的三四百項，有的是大項，有的是小項……”
各地政府部門自我制定和公布權(quán)力清單，不僅存在權(quán)力自我認定、自我裁量的法理悖論，不僅存在“曬權(quán)”、“限權(quán)”有無實質(zhì)內(nèi)容取決于其“誠意”如何，更突出的問題是各地政府的相同部門權(quán)力單子內(nèi)容相去甚遠，規(guī)范嚴寬不一，事權(quán)輕重相異。一些基層政府部門這方面的問題更為突出。解決這一問題，要立足于控制各地權(quán)力清單出現(xiàn)過大的“權(quán)重落差”，保持權(quán)柄配置的總體平衡。
權(quán)力“入單”與入單的權(quán)力如何運行是兩回事
制定和公布權(quán)力清單的一個重要預期，是解決公權(quán)力的公開監(jiān)督問題，使權(quán)力任性和權(quán)力尋租不能再肆意妄為，這種預期非常好。但是亮出權(quán)力清單，只是實現(xiàn)了權(quán)力的“明細列單”，至于單子上權(quán)力是否合理、如何運行、有否越權(quán)、有無腐敗，其程序正義與實質(zhì)正義如何，行政績效怎樣等，并沒有解決，公眾也無從監(jiān)督。也就是說，權(quán)力清單沒有也不可能解決權(quán)力規(guī)范運行和公眾監(jiān)督這一實質(zhì)性問題。
解決這一問題，應有兩方面的認識：一是權(quán)力清單為權(quán)力的監(jiān)督打下一定基礎(chǔ)，但并不意味它把權(quán)力關(guān)進了“制度的籠子”。應當看到，權(quán)力“入單”與入單的權(quán)力如何運行，是兩回事。沒有相應的法律規(guī)制，一紙清單是靠不住的。二是要看到，權(quán)力清單總體上仍屬于政府“自律”、“自我革命”范疇。要實現(xiàn)公權(quán)力的規(guī)范運行和有效制約，根本上要靠加快行政體制和領(lǐng)導制度的改革，作出“不能腐”的體制安排和制度設(shè)計。這才是實現(xiàn)清廉政治和公權(quán)力規(guī)范運行的治本之道。因此在推進權(quán)力清單制度中，要立足于構(gòu)建有限政府而不是包攬型的全能政府，控制政府規(guī)模，通過清單制度約束控制公權(quán)力的擴張。
轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革
一個政府部門之所以存在，是因其有特定的不可替代的職能。職能決定事權(quán)，事權(quán)的確定須“于法有據(jù)”。任何政府系統(tǒng)，無論其行政首長還是職能部門，其權(quán)力的裁定不是通過自我“清單”方式而應通過科學合理的政府職能設(shè)置和調(diào)整來體現(xiàn)。恪守“法無授權(quán)不可為”，遏制“管事偏好”，政府事權(quán)才能有效瘦身，各種尋租才會“消解”。
應當明確的是：政府權(quán)力范圍和邊界是由其職能決定的。而政府職能的調(diào)整、規(guī)范，應依據(jù)國家憲法和法律，根據(jù)公共治理日新月異的實際需要，在國家政權(quán)機構(gòu)層面上來解決。正如 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中所要求的那樣：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制�！逼浯螒鹬卣毮艿募夹g(shù)性質(zhì)。厘定政府的職能和權(quán)力是一項相當復雜、專業(yè)要求非常高的治政業(yè)務。由此，要在國家和地方兩個層級，在由專業(yè)機構(gòu)提供先期方案基礎(chǔ)上，按照政府職能、領(lǐng)導職位和部門職責，科學分類并勘定權(quán)力范圍，依據(jù)行政職能確定相應行政職權(quán)。
(作者為上海市政治學會常務理事、東華大學特聘教授)
