■在貿(mào)易便利化、投資便利化、政府職能轉(zhuǎn)變和金融開放創(chuàng)新等領域，國際上有一些公認的以市場主體感受度和體驗度為導向的績效指標。比如，世界經(jīng)濟論壇《全球競爭報告》等。上海自貿(mào)試驗區(qū)可以結(jié)合實際情況，以自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場主體的感受度和獲得感為導向，選擇確定一些重要的績效指標，摸清自身水平，對標國際領先水平，確定每年的績效改進目標并下達，以此倒逼相關(guān)部門在提高自身效率的基礎上，加強橫向協(xié)調(diào)
■有的市場主體反映的政策措施碎片化、“蜂窩煤”等現(xiàn)象，說明現(xiàn)有組織架構(gòu)在跨部門協(xié)調(diào)，特別是與中央事權(quán)部門的協(xié)調(diào)方面，仍有進一步完善的空間。先行先試改革開放政策措施的系統(tǒng)集成，對上海自貿(mào)試驗區(qū)完善組織保障提出了更為迫切的需求�？梢岳^續(xù)完善相應的組織架構(gòu)，更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)推進工作領導小組辦公室和金融工作協(xié)調(diào)推進小組辦公室的作用，結(jié)合績效指標倒逼和制度成果倒逼，加強任務督查的力度
日前，習近平總書記作出重要指示，指出上海自貿(mào)試驗區(qū)建設“總體上實現(xiàn)了初衷”。李克強總理也對上海自貿(mào)試驗區(qū)建設作了重要批示。隨后，上海市委召開常委擴大會等一系列會議，研究上海自貿(mào)試驗區(qū)下階段改革創(chuàng)新工作。市委書記韓正強調(diào)，要根據(jù)自貿(mào)區(qū)建設三年總結(jié)評估中提出的突出問題，如改革舉措系統(tǒng)集成不夠、擴大開放壓力測試不夠、對標國際最高標準不夠、支持“走出去”作用發(fā)揮不夠等方面，深化研究、拿出舉措、抓緊解決。
如何更好地推進改革舉措系統(tǒng)集成，是下一步上海自貿(mào)試驗區(qū)建設的重要探索方向，也應當成為下一步自貿(mào)試驗區(qū)研究的重要內(nèi)容。
系統(tǒng)集成是“更進一步”的關(guān)鍵
今天中國的改革開放，已經(jīng)不同于剛起步階段的改革開放：它不再是聚焦在單個領域、“單兵突進”式的改革開放，多數(shù)都需要跨領域、跨部門的協(xié)調(diào)；它不再主要是增量式、帕累托改進式的改革開放，多數(shù)不僅涉及增量，而且涉及存量（包括既得利益）的調(diào)整；它不再主要是地方“摸著石頭過河”、中央事后予以背書承認的模式，多數(shù)是國家戰(zhàn)略、頂層設計與地方先行先試相結(jié)合；它所處的制度環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，比較完備的法律法規(guī)和治理框架已經(jīng)構(gòu)建。
所以，今天全面深化改革，一定會涉及眾多的領域、法規(guī)和部門。這里的部門，既包括中央事權(quán)部門，也包括地方事權(quán)部門；這里的法規(guī)，既包括國家層面的法律法規(guī)，也包括部門和地方設立的規(guī)章和規(guī)定，等等。要順利推進今天的改革開放，迫切需要各項措施和政策的系統(tǒng)集成。
設立上海自貿(mào)試驗區(qū)，進一步深化上海自貿(mào)試驗區(qū)的改革開放，是黨中央、國務院作出的重大決策，是新形勢下為全國范圍內(nèi)的全面深化改革和進一步擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的重要舉措。具體到一些領域，如加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化、形成深化改革新動力、擴大開放新優(yōu)勢等領域的先行先試，上海自貿(mào)試驗區(qū)對接國家重大戰(zhàn)略，以及與上�！八膫�中心”和具有全球影響力科創(chuàng)中心建設聯(lián)動，每一項都牽涉制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成。
當前，上海自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)初步建立了綜合性的規(guī)則和制度框架。成效最明顯、市場主體獲得感和評價最高的，很多是政策措施系統(tǒng)集成比較好的領域。
比如，企業(yè)準入“單一窗口”和國際貿(mào)易“單一窗口”。上海自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)準入“單一窗口”已經(jīng)集成新設外資企業(yè)備案、“三證合一、一證一碼”、對外貿(mào)易經(jīng)營者備案、報關(guān)單位注冊登記、自理報檢企業(yè)備案登記、印鑄刻字準許證、法人一證通等事項，基本做到無紙化辦理；上海自貿(mào)試驗區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”由上海市口岸辦牽頭，參與建設的部門包括海關(guān)、檢驗檢疫、海事、邊檢、發(fā)改、商務、交通、經(jīng)信、金融、郵政、民航、外匯、稅務、食藥監(jiān)、林業(yè)、機場、港務等多個部門，集成了貨物進出口、運輸工具申報、貿(mào)易許可、資質(zhì)辦理、支付結(jié)算及信息查詢等6大功能模塊，進口平均通關(guān)時間較區(qū)外減少41.3%，出口平均通關(guān)時間較區(qū)外減少36.8%。兩個“單一窗口”，都已經(jīng)作為上海自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗向全國復制推廣。
但也要看到，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設存在需要進一步推進的地方�？梢园l(fā)現(xiàn)，市場主體獲得感不強的領域，大多受阻于政策措施，缺乏有效的系統(tǒng)集成。從更高的標準和要求來講，上海自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)初步建立了規(guī)則和制度框架，“主干”都有了，但還沒有形成“枝繁葉茂”的制度產(chǎn)品體系。有些領域，如金融開放創(chuàng)新，基本政策的“枝”都有了，但還缺乏實施細則的“葉”；另一些領域，流程改善、做法完善、技術(shù)升級等“葉”有了，但缺乏規(guī)則、制度層面的“枝”將其串起來；還有些領域，如在以負面清單管理模式為突破口探索政府簡政放權(quán)、擴大開放和放松管制，積極構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，并不斷提高政府服務效率的進程中，將“放、管、服”的“枝”如何系統(tǒng)提升和融入“放+管+服”的制度“主干”，尚缺乏整體設計，這也需要系統(tǒng)集成。
“四面出擊”不如“集中突破”
上海自貿(mào)試驗區(qū)有條件在政策措施系統(tǒng)集成方面率先探索路徑、積累經(jīng)驗，也迫切需要靠政策措施的系統(tǒng)集成來推進自貿(mào)試驗區(qū)的各項工作。具體來看，探索政策措施的系統(tǒng)集成，可以從兩個倒逼、兩個抓手和兩個保障方面入手。
第一，兩個倒逼，是指績效指標倒逼和制度成果倒逼。
上海自貿(mào)試驗區(qū)進行總結(jié)時，各個部門都可以總結(jié)出若干創(chuàng)新舉措。但制度創(chuàng)新、各項便利化措施是否有效，最終還是要由自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的市場主體說了算，市場主體的感受度和績效評價是重要標準。如果因為缺乏系統(tǒng)集成，導致任何瓶頸或短板出現(xiàn)，企業(yè)就會體驗到、感受到績效的差異。
目前，在貿(mào)易便利化、投資便利化、政府職能轉(zhuǎn)變和金融開放創(chuàng)新等領域，國際上有一些公認的以市場主體感受度和體驗度為導向的績效指標。比如，世界經(jīng)濟論壇《全球競爭報告》中提出的投資者保護強度、外資企業(yè)普遍率、保障金融穩(wěn)定能力、金融服務有效性、信貸融資便利度、政府決策透明度等；世界銀行《營商環(huán)境報告》 提出的開辦企業(yè)所需的程序數(shù)、時間、成本，貨物通關(guān)的時間、成本、所需文件數(shù)，征信信息深度，解決爭端所需時間、成本，司法程序質(zhì)量等；聯(lián)合國《電子政府發(fā)展報告》提出的政府數(shù)字化管理程度等。
上海自貿(mào)試驗區(qū)可以結(jié)合實際情況，以自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場主體的感受度和獲得感為導向，選擇確定一些重要的績效指標，摸清自身水平，對標國際領先水平，確定每年的績效改進目標并下達，以此倒逼相關(guān)部門在提高自身效率的基礎上，加強橫向協(xié)調(diào)，促進系統(tǒng)集成。
制度創(chuàng)新是上海自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務。中央要求上海自貿(mào)試驗區(qū)在試驗、探索的基礎上形成制度性成果，一方面便于在全國復制推廣，另一方面也可以為國家層面的法律修訂、雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定談判，乃至參與亞太、全球經(jīng)濟治理及公共產(chǎn)品供給做出貢獻。上海自貿(mào)試驗區(qū)建設的深化方案更明確提出推進亞太知識產(chǎn)權(quán)中心建設、打造面向全球的亞太仲裁中心、推進亞太示范電子口岸網(wǎng)絡建設等任務。
為此，上海自貿(mào)試驗區(qū)可以在制度框架已經(jīng)初步搭建的基礎上，以形成制度性成果為目標，倒逼相關(guān)部門將現(xiàn)有的經(jīng)驗、做法、措施等一顆顆“珍珠”，通過總結(jié)、歸納、提煉和集成，形成制度性成果的“項鏈”；通過“枝”和“葉”的培育、串聯(lián)和并聯(lián)、集成和完善，最終形成“枝繁葉茂”、豐滿鮮活的制度體系。
第二，兩個抓手，分別是“牽一發(fā)而動全身”的重大項目和典型性、示范性的行業(yè)。
目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)一些“牽一發(fā)而動全身”的重大項目，有的項目牽涉面廣、影響巨大，需要多部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，因此推進難度很大，瓶頸、短板不斷出現(xiàn)。但是，一旦這類項目落地運行，可以一攬子推進自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新開放的許多任務。有一些還會涉及諸多領域，包括自由貿(mào)易賬戶功能的拓展、跨境資本流動的管理、外匯管理體制的創(chuàng)新、擴大人民幣跨境使用、擴大金融市場對內(nèi)對外開放、金融監(jiān)管的壓力測試，等等。上海自貿(mào)試驗區(qū)可把這些“牽一發(fā)而動全身”的重大項目作為抓手，“逢山開路、遇水搭橋”，推進政策措施的系統(tǒng)集成。通過這些項目的落地和不斷完善，打開相關(guān)領域工作的新局面。
此前，上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會曾進行“走千家企業(yè)、聽萬條意見”的活動。企業(yè)提出的意見有些是特性問題，但也有相當多的是共性問題�；貞徒鉀Q這些問題，與其“四面出擊”，不如“集中突破”。
例如，張江片區(qū)已經(jīng)選擇生物醫(yī)藥和集成電路兩大產(chǎn)業(yè)作為典型性產(chǎn)業(yè)。上海自貿(mào)試驗區(qū)其他片區(qū)也可以選擇1至2個代表性、典型性的行業(yè)，采取“釘釘子”式、一抓到底的做法，與全市正在進行的補短板工作相銜接，系統(tǒng)性摸查行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展過程中的瓶頸和短板，采取多部門聯(lián)動、全過程參與的方式解決急難問題，以系統(tǒng)集成的方式促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。典型性行業(yè)形成的經(jīng)驗，再向更多的行業(yè)復制推廣。
第三，兩個保障，分別是組織保障和制度保障。
上海市設立自貿(mào)試驗區(qū)推進工作領導小組和金融工作協(xié)調(diào)推進小組，以及自貿(mào)試驗區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府合署辦公等組織創(chuàng)新，有效推進了自貿(mào)試驗區(qū)的各項工作。但是，有的市場主體反映的政策措施碎片化、“蜂窩煤”等現(xiàn)象，說明現(xiàn)有組織架構(gòu)在跨部門協(xié)調(diào)，特別是與中央事權(quán)部門的協(xié)調(diào)方面，仍有進一步完善的空間。
先行先試改革開放政策措施的系統(tǒng)集成，對上海自貿(mào)試驗區(qū)完善組織保障提出了更為迫切的需求�？梢岳^續(xù)完善相應的組織架構(gòu)，更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)推進工作領導小組辦公室和金融工作協(xié)調(diào)推進小組辦公室的作用，結(jié)合績效指標倒逼和制度成果倒逼，加強任務督查的力度。
黨的十八屆四中全會提出“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”的基本要求。上海自貿(mào)試驗區(qū)開創(chuàng)了因改革開放先行先試需要、法律法規(guī)進行“因地調(diào)整”的先例，為制度創(chuàng)新提供了法治保障。為更好地促進先行先試政策措施的系統(tǒng)集成，同時及時將集成的經(jīng)驗固化并上升為法規(guī)，自貿(mào)試驗區(qū)法律法規(guī)“因地調(diào)整”的程序還可以進一步優(yōu)化。
比如，全國人大常委會可以建立法律法規(guī)“因地調(diào)整”的快速程序，可以出臺概括性授權(quán)規(guī)定，在“法無明文禁止即為許可”的情況下授權(quán)自貿(mào)試驗區(qū)先行先試等。同時，在體制機制方面可以出臺、修訂或完善相關(guān)的規(guī)定，如在修訂《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》中增加相應條款等。
（作者為復旦大學經(jīng)濟學院副教授、復旦大學上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院秘書長）
