當(dāng)前我們所處的一個時代最突出的特征就是各種不確定性，這已經(jīng)成為一種常態(tài)。
從不確定性的視角看，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要應(yīng)對不確定性。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)對的不確定性指的是什么？就是供給與需求不能很好地匹配，或者說還沒有一個有效的供求響應(yīng)機(jī)制。例如金融服務(wù)供給和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求、公共服務(wù)供給與需求，抑或人力資本供給和需求的不匹配，這些不匹配會帶來各種不確定性后果，如果任由這種不確定性進(jìn)一步放大，就會變成經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)等各類危機(jī)，而且這些危機(jī)之間會疊加放大，所以我們不能讓這種不確定性繼續(xù)放大，必須有效控制，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
面對這種經(jīng)濟(jì)、社會的各類不確定性，財政政策該如何作為？中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“財政政策要更加積極有效”，蘊(yùn)含著提高國家治理效能的深意。所謂“積極”，就是要積極主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性，而不是被動應(yīng)付、見招拆招。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題，精準(zhǔn)發(fā)力、對癥下藥，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速換擋期，財政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用，持續(xù)不斷地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革深化中注入“確定性”，穩(wěn)住大局，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項(xiàng)工作有效落實(shí)。
創(chuàng)新積極財政政策，更好地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)主要體現(xiàn)在下面三個方面：
一是從總量為主的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策，今天面臨的問題很顯然不再是總量問題，或者說主要不是這個問題，而是結(jié)構(gòu)性的問題，結(jié)構(gòu)性的矛盾，所以財政政策，就應(yīng)該從總量的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的政策，那么結(jié)構(gòu)的政策就是要去調(diào)整我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等等。我們說的結(jié)構(gòu)是整體的，不是單一的，不是某一個側(cè)面的，既是經(jīng)濟(jì)的，也是社會的、制度的。從當(dāng)前來看，我們要推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更重要的是制度結(jié)構(gòu)怎么去調(diào)整。這是改革的命題，也是創(chuàng)新的課題。
二是財政政策從過去單一的關(guān)注或者重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)到綜合領(lǐng)域。財政政策不僅僅是經(jīng)濟(jì)政策也是社會政策，除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，還要體現(xiàn)在民生領(lǐng)域，例如在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等基本公共服務(wù)的均等化上財政要怎么發(fā)揮作用，民生方面怎么樣兜底，怎么促進(jìn)社會公平，通過基本公共服務(wù)的提供，促進(jìn)人力資本的積累，推動人的全面發(fā)展，財政政策正在從關(guān)注物到更加關(guān)注人。
三是從過去宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向面向公共風(fēng)險的管理。為什么提出公共風(fēng)險的管理呢？這個世界是不確定的，不確定性事件越來越多，會帶來各種眼前的、短期的風(fēng)險，以及長期的、整體的風(fēng)險。宏觀調(diào)控本質(zhì)是短期的相機(jī)抉擇，注重的是對短期風(fēng)險的防范和化解，怎么關(guān)注長期風(fēng)險對中國的發(fā)展來講至關(guān)重要，所以財政政策要關(guān)注短期風(fēng)險的防范與化解，更要轉(zhuǎn)向長期整體的戰(zhàn)略層面化解風(fēng)險，這就需要公共風(fēng)險管理，這樣財政政策既能短期有效也能長期有效，不至于造成風(fēng)險的后移或者累積。
財政政策的創(chuàng)新并非易事，因?yàn)樨斦氖虑椴皇秦斦块T的事情，是整個國家的事情，是整個社會的事情，涉及老百姓，涉及企業(yè)，涉及整個市場，也涉及國際社會。
從積極財政政策的效果來看，應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：一是注入確定性。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運(yùn)行注入確定性，減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟(jì)內(nèi)部以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的不確定性，穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)；為社會運(yùn)行注入確定性，降低消費(fèi)、就業(yè)和社會心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。同時要體現(xiàn)十九大報告所提出的高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量的財政政策可以助推高質(zhì)量發(fā)展。
二是引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。良好社會預(yù)期是經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展的基石。對市場和社會環(huán)境有良好預(yù)期，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。而悲觀的預(yù)期則會導(dǎo)致市場主體行為的短期化，傾向于投機(jī)炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期，首先要保證財政政策信號清晰，各項(xiàng)政策措施越明確、落實(shí)越有力，社會預(yù)期就越好。其次要精準(zhǔn)施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹立底線思維。充分考慮現(xiàn)實(shí)中的各種不確定性因素，有預(yù)案、有底線，給經(jīng)濟(jì)社會主體吃下“定心丸”。
三是推動實(shí)現(xiàn)新的供求動態(tài)平衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產(chǎn)生大量無效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準(zhǔn)施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補(bǔ)”政策的落實(shí)，并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作；另一方面，通過實(shí)施減稅降費(fèi)、鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制等措施，為市場機(jī)制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同，目前積極財政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，增加優(yōu)質(zhì)供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打獨(dú)斗，而是認(rèn)識和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等的系統(tǒng)聯(lián)動關(guān)系，基于總體觀出發(fā)來發(fā)揮財政政策在這些方面的整體效能。
（作者系中國財政科學(xué)研究院院長）
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